[银行家]中国经济改革:逻辑与行动框架

2013-03-12 09:36:18  来源:银行家

  建议:行动框架

  在决策行动框架前,首先需要对改革“突破口”有进一步的认识。

  第一,根据上文的分析,由于各种结构问题的因果循环和错综复杂关系,以及各结构问题产生的原因有的是转轨中市场边界的不清(如政府管制、金融改革滞后、要素价格不顺等),且两者又有相对的独立性。因此,试图通过寻找单一的“突破口”来全面解决当前经济中错综复杂的结构问题,是不现实的。针对多年积累的问题,可以说,“突破口”只是相对的,而不应“奢望”其是唯一。

  第二,寻找“突破口”和“抓手”又不同于寻找改革的“核心问题”、“关键环节”。譬如,中国经济体制改革的核心问题是解决政府与市场的关系。但这是基于当前经济运行中各种矛盾的高度概括与抽象,具体体现在一系列的制度政策中。如果直接从政府机构改革、政府与市场关系入手,改革直指高度抽象的核心主题,既不好操作,又不具改革效率。因为,作为核心问题的政府不恰当的行政管制,几乎涉及到国务院下属所有有权的经济部门。此时,若由不明实务操作的人去反复调研,即使不“闭门造车”,也难以拿出解决问题的理想方案。而若交由政府管理部门反省自身,研究取消相应的行政管制条款,就如同一个酒窖的守护权,让“酒鬼”这一现有守护人自动交出来,同样是不可能的,多年的改革滞后也给出了明确答案。因此,改革的“抓手”,必须从眼前若干问题入手,并倒逼一系列制度的渐变,逐步逼近并最后达到解决“关键环节”和“核心问题”的目标。

  第三,寻找“突破口”的更大意义,在于寻找推动全面、彻底改革的“抓手”、“切入点”,寻找最终能撕破不利于市场机制运行之网的一股“胀力”。所谓“胀力”,就是通过突破一个制度“口子”,或通过改变一到两个“抓手”问题的制度,推动该制度的变化能传导到其他制度的变化,从而形成结构转型的传递倒逼机制和自我强化动力。具体而言,抓住若干“抓手”、“切入点”,应该可以达到以下目标:往“前”看,能直接或间接推动上述四种结构问题的逐步解决;往“后”看,能传递和倒逼相关领域的问题必须解决。由此,才能做到改革一旦启动后,“开弓没有回头箭”,只能步步推进,难以往后退缩;“顺藤摸瓜”,缩小政府权力,扩展市场力量。最后,找到市场与政府的合理边界,形成经济合理增长的内在动力。

  根据此认识,笔者认为,下一轮全面经济改革的方向应该是:以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”,推动以“四大重点”为主要内容的改革。且“两大核心”的改革是当前转变发展方式直接面临的最大问题,这在全社会已形成基本共识,又相对易于实施。下文就由“两大核心”改革入手,传递和倒逼推进“四大重点”改革的逻辑反应与过程,简要论述(见图2)。

  缩小收入差距改革及改革的反应

  在全国城乡,尽快出台已讨论多年的收入分配改革方案。改革方案应像“十八大”报告提出的“翻番”的量化目标,要有具体量化的目标。且不应将量化目标再下放有关部门进行反复低效的协调甚至“扯皮”,长期议而不决,贻误整个改革进程。改革方案应包括:未来八年,“提低、控高、扩中”必然涉及逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准和贫困救助线等扶弱内容;明确逐年缩少城乡社会保障水平差距的量化目标;为解决居民预防性储蓄,制定逐步提高国民福利水平的各项社会保障量化目标。只要是坚定不移地推进以上三项改革,实实在在地逐年提高全体城乡居民统一的社会保障水平,必然会造成国家财政的入不敷出。由此,可进一步倒逼财税部门通盘考虑财税体制改革,制定中长期改革预算。与此同时,为解决因长期负利率形成的居民财产损失,金融部门要制定利率逐年市场化的改革方案。

  在农村,重点是必须进一步依法改革征地制度,将土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。目前,城乡居民财产性收入差距超过城乡居民的收入分配差距,这是导致城乡居民贫富差距拉大的显著原因之一。为此,要在农村经营性用地、宅基地“确权、登记、领证”基础上,真正回归落实党的十七届三中全会早已确立的“建立城乡统一建设用地市场,建立土地经营权流转市场”两大原则。杜绝各地方政府沿袭过去以提高征地价值“补偿倍数”这一“恩赐”型行政方式,回归农民权益。

  通过这一改革:一方面,财政可在规范、统一契税、房产税等税种改革基础上,形成合理的房产税制度(仍不排除为打击投机炒房设立高额的房产交易税),增加部分财政收入。另一方面,需提前引起警觉的是,今后若土地增值收益真正回归农民,中国经济马上会暴露更为突出的问题。一是土地出让金骤然减少,原城镇化建设计划中的投资和基础设施建设资金迅即捉襟见肘。2012年1月至11月,全国一线城市土地出让金已急速下降为1661亿元,比上年同期下降41.5%。目前,全国城市基础设施建设资金来源中,土地出让金仅占20%,绝大部分资金是通过土地抵押从银行融资,占比70%~80%,该数额在2011年高达4.8万亿元(引自《财经》杂志综合刊“2012:预测与战略”中刘守英文)。二是按国家规定,在土地出让金扣除土地交易成本后的土地出让收益中,必须按固定或非固定比例,计提农田水利建设、农业土地开发和教育基金等八项支出。土地出让金的减少不仅影响地方城市建设,还将直接影响各地农村教育、农业和水利建设等。进而将造成绝大多数的地方财政难以为继,最终必然要求中央与地方财力和事权的重新划分,要求财税体制改革。如果此时中央政府再统筹考虑如前所述的收入分配和社会保障体系改革中新增的财政支出,以及多年累积的地方融资平台风险化解等因素,国家财政必然将难以维持。此时,只要决策者坚持改革不动摇、不停滞、不倒退,则此后的财政绝不是一个捉襟见肘的问题,而是会暴露出一个“大窟窿”,会不得不倒逼财税体制进行一场大改革,制定中长期改革预算,解决国家财政入不敷出问题。然而,财税改革严峻的收支缺口困境现实决定了,将不得不从国企进一步提高分红比例和出售部分国企股权为内容的“国退民进”改革中寻找出路。

  要素价格改革及改革的反应

  过去若干年,中国经济之所以能形成投资、出口为主导的经济发展模式,除了因居民收入水平低、消费不足和外部经济繁荣的引致因素外,融资成本和环境资源成本低是另一个重要的供给因素。因此,进一步的改革逻辑,除了需要消除造成经济结构扭曲的需求因素外,还必须同时从供给方面加快改革。

  制定利率、汇率市场化的渐进改革规划。明确在今后几年内,基本实现利率市场化和体现外汇供给平衡要求的真正的有管理浮动汇率。在利率市场化改革后,银行存贷利差会缩小,竞争将加剧,为预防银行破产而引起的社会不稳,会倒逼存款保险制度加快出台。建立存款保险制度后,可杜绝或消除监管部门长期以来,以怕出风险而采取的“保姆式”监管和限制民间资金入股金融机构的各种行政限制,鼓励大力发展民间中小金融机构。同时,利率市场化改革后,由于利率由负转正,一方面可增加居民收入,促进消费,另一方面会出现体现社会资金供求的市场信号,激励企业、政府抑制高耗能和低效益的重复建设,引导资源的合理配置。利率及汇率市场化改革后,产品创新将更为活跃,在促进银行特别是国有大银行寻找、扶植更有活力、更具创新能力的民营中小企业,而非国有垄断大企业的同时,混业交叉产品会明显增多,这又将迫使“一行三会”监管部门不得不加快推出改善监管协调的方案。利率及汇率市场化改革后,还会有利于中央银行选择更为有效、灵活的间接调控方式,从而有利于抑制外汇储备的继续快速增长,相应加快资本管制的放开,进而加快人民币国际 化进程,提升中国经济的整体对外开放水平。

  制定水、电、燃气、油、矿产等资源要素全面市场化的改革规划。在今后若干年,各类资源要素市场的改革应在目前各不相同的“阶梯价格改革”、“资源间联动改革”、“试点改革”等基础上,认真总结经验教训,限时制定出以市场化为导向的水、电、燃气、油及矿产价格形成机制。加快这项改革,必然会造成一部分国有企业亏损,从而倒逼这些企业改革,引入民间股份,实施重组改造,减轻国家补贴负担与财政包袱;会倒逼政府行政部门削减各种行政审批权力,放宽管制,便于民间资金的投入,推进“大部制”改革(“大部制”改革的实质不是机构的“并并拆拆”,而是行政管制的放松与减少部门的协调,因而重要的是制度内容,而不是机构平台);会抑制过去不计成本、浪费资金与资源、破坏生态文明、片面追求投资扩张的恶习,从而进一步“逼迫”企业与地方政府寻找服务经济中的发展机会。最后,达到以市场信号,而不是通过层层政府行政指令以“拉郎配”方式,实现产业和区域结构的调整。

责任编辑: 岩实
三项金融改革加快推进 或释放最大红利
随着利率市场化改革进一步推进、人民币汇率进入均衡区间、人民币资本项目可兑换改革的进一步深化,以及存款保险制度的建立和实施,中国经济正步入对外开放的转型期。
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