[财经]发改委成新一轮大部制改革重点

2013-02-27 15:38  来源:《财经》

  “大部制”这五年

  大部制改革五年,部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决,大而不合的现象突出,涉及核心部门的改革举步维艰。而调整部门内部治理结构,是下一步深度改革的重点

  按照既定日程,即将召开的第十二届全国人民代表大会第一次会议,将听取、审议国务院机构改革和职能转变方案,除了为加强市场监管和社会管理等目标而新设定部委外,完善2008年“大部制”改革中组建的五个部委亦是工作重点。

  五年前的《国务院机构改革方案》,突破性地将政府机构改革的方向确立为“大部制”,政府机构改革不再以精简机构和人员为主要目的。当年3月,国务院组建了工业和信息化部(下称“工信部”)、交通运输部、人力资源和社会保障部(下称“人社部”)、环境保护部、住房和城乡建设部(下称“住建部”),通过试点,渐进推进“大部制”改革。

  中央机构编制委员会办公室(下称“中编办”)及学界研究机构都曾对五个大部进行过评估,对于“大部制”改革的方向和取得的成绩给予高度赞扬,同时也指出了改革后出现的职能交叉严重,部分职责难以履行等问题。

  在中国政法大学党委书记石亚军教授看来,原有5个大部的改造和完善,以及发改委职责的科学确立是十八大后政府机构改革的难点。

  “怎么把这五个大部完善起来,还有许多工作要做。说实在的,这比新建几个大部更难,因为它已经建立、运行了五年。”石亚军说。

  大部制得失

  部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决;内设机构之间整合不到位;职能转变尚待深化

  一组并不复杂的统计数据,可以简单明了地透视2008年“大部制”改革的力度与成效。

  在上一轮政府机构改革中,涉及到的政府部门15个,减少了正部级机构4个,撤销议事协调机构26个,中央各部门取消、下放和转移职能70余项,加强了宏观调控、能源管理、环境保护等职能160余项。

  “最大的成绩是明确了政府机构改革的方向和目标。”中国行政管理学会副秘书长沈荣华认为,十七大提出探索“大部制”是一个历史性突破,改变了以往机构简单增减的做法,同时促进了政府职能的转变。

  2009年7月至2010年3月,负责联系国务院各部门的中编办二司分两批对62个部门进行了评估,在各部门自评基础上,中编办二司组织了8个评估组对国家发改委、工信部等20个部门(重点是新组建和职责调整较大的部门)进行了实地调研评估,并分别形成评估报告。

  在肯定“大部制”成绩的同时,评估组也发现了一些问题,例如有些职能调整、职能转变的要求和措施没有得到落实,政府对微观经济活动干预仍然过多;部门间协调配合还需加强,一些职责分工还需细化、明确;各部门普遍反映机关人手紧张,呼吁增加内设机构、领导职数等。

  中国政法大学“中国行政管理体制现状调查与改革研究”课题组曾对全国14个省、市、自治区28个地方政府机构改革典型进行了全面摸底,同时对5个大部进行了专门的调研、评估。

  该课题组首席专家、中国政法大学党委书记石亚军告诉《财经》记者,中国特色“大部制”搭起了架子,立起了牌子,迈起了步子。但是这种“大部制”改革是外延式的,是政府职能的横向转移、拼接,难以解决政府职能整合这一核心问题。

  综合多家机构的评估报告及《财经》记者的调查可以看出,“大部制”通过对职能相同或相近部门进行整合、归并,减少了部门间职能交叉、相互扯皮现象,大大提高行政运行效率,但是2008年“大部制”改革暴露出机构之间、机构内部司局间整合不到位问题,个别部门职能交叉重叠现象严重。

  其一,改革后,政府机构数量依然偏多,各部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决。

  目前,政府组成部门28个,加上直属机构、直属事业单位、办事机构近70个。从发达国家来看,国务院组成部门以15个-18个为宜,因此,政府机构整合空间巨大。

  在职责交叉、权责脱节上,仍需深化改革。以保障房建设为例,发改委拥有住房保障的项目审批、中央财政性建设资金安排权,当住建部门需要管理廉租房、农危房改造等建筑工程的质量、面积、安全时,无法获取发改部门掌握的相应资金。环境保护职能依然分散在环保、发改委、林业、水利、国土、海洋等多个部门,且多个分管部门之间的职责关系并未得到明确规定。国家发改委、铁道部、公安部、住建部等部委依然承担着部分交通管理职能。

  沈荣华通过调研发现各个部门之间关系没有理顺,从横向上看,没有达到有机统一。国家发改委宏观管理,实际上也管着各个行业,并替代了行业部门的决策权和监督权,工信部、住建部、人社部等行业部门虽然在行业里管政策、标准、规划,但是很大部分权力在发改委、财政部,造成了行业部门有职责无权力,权责脱节。

  其二,内部机构大多整合不到位,司局之间职能交叉严重,沟通协调成本高。“大部制”部分解决了部门之间沟通成本高、运行效率低的问题,但改革后,这些问题内部化,亟待进一步解决。部委的一些官员希望实行“大司局”、“大处室”设置。

  “名义上是大部,实际上是邦联,部的内设机构保持原有系统色彩,独立运行,工信部是这样,住建部、交通部也是这样,怎么把这五个大部内设机构之间的邦联关系变成联邦,变成一个整体,这是要做的工作。”石亚军说。

  其三,职能转变不到位,大部制改革促进了政府职能转变,但是上一轮改革后,在政府越位、缺位这些问题上没有根本解决,比较突出的例子是发改委、财政部,这两个宏观调控部门既管宏观又管微观,规划、审批、监管均有涉猎,限制了其他部门职能的履行。

  除此之外,机构设置上下对口关系没有理顺,虽然2008年“大部制”明确不搞“一刀切”,各地可自行探索,但是由于条块部门的干预,地方政府实际上没有选择空间,只能“照葫芦画瓢”进行机构设置。

  同时,在实际操作中,还存在领导职数超编、基层部门人手紧张等问题。

责任编辑: 岩实
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