[中国经济周刊]庐山争夺战:一山六主

2013-01-24 09:40  来源:中国经济周刊

  

    从景区南门买票上庐山,门票180元。没走多远,想要到三叠泉看瀑布,还得买64元的门票。石门涧山上山下都有售票点,票价50元。一座庐山,一路上山,一路买门票。

  出现这一现象的原因在于,这座世界上唯一同时拥有“世界文化景观”和“世界地质公园”荣誉称号的世界级名山,并不是一家在管。

  整个山体面积为282平方公里的庐山,曾经同时有六个机构或地方政府在管理。有利益处,“人人都在管”;出事时,“处处无人管”。多头管理、职能交叉、权责模糊、政企不分、利益纷争、门票价格节节上涨等问题不断暴露出来。

  不仅仅是庐山,景区管理的问题在全国范围内大量出现,一些景区管理单位面对破坏景区旅游资源的行为束手无策;一些景区管理机构掣肘于当地居民的生活现实,景区保护工作流于形式。风景名胜区的保护也面临着过度城市化、商业化与人工化的挑战,作为保护地而设立的风景名胜区越来越像“旅游开发区”。

  争夺庐山

  一山六治

  2011年11月的一天,星子县辖区内的庐山的一个景点发生火灾,县政府却无动于衷。火势越来越严重,最后,在庐山风景名胜区管理局的带领下,大火被成功扑灭。事后,管理局的一位领导向星子县政府抛下一句话,“我们灰头土脸的,你们却坐在办公室喝茶看报纸!”

  星子县政府“隔岸观火”事出有因。根据1996年江西省人大通过的《江西省庐山风景名胜区管理条例》(下称“《管理条例》”),防火护林的责任归庐山管理局。

  事实上,庐山管理局对山体外的管理根本无法指导和监督,庐山早已陷入“多头管理”的困局。一直以来,庐山整个山体面积为282平方公里,分别归属管理局、庐山自然保护区、庐山垦殖场,以及九江市的星子县、庐山区、九江县管辖。“一山六治”是当地人对庐山管理的描述。

  追根溯源,造成庐山多头管理的窘境有历史原因。

  1984年,江西省政府根据中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于庐山风景名胜区管理体制等问题的批复》,成立了庐山风景名胜区管理局(下称“庐山管理局”),委托九江市代为管理,并被赋予了庐山建设、发展规划、旅游行业管理等诸多权限。然而,由于此前庐山景区的管理格局已经成型,作为江西省政府在庐山的一个派驻机构,庐山管理局只好在海拔800米处自设山门,只对山顶16%的区域进行管理和开发。

  1996年通过的《管理条例》规定:“外围景区即除庐山风景名胜区管理局所能管理的庐山山体外的景区由景区所在地县、区人民政府负责管理,景区的保护、规划和建设应当接受庐山管理局的指导和监督。”

  实际上,庐山管理局对庐山山体外的管理根本无从进行,也没有办法监督。庐山山体、石钟山景区、长江—鄱阳湖水上景区、龙宫洞景区等同属庐山风景名胜区的景区,在保护、规划和建设上,基本上处于各自为政的状态。

  2005年,九江市委市政府将垦殖场、茶料所、林料所、水电厂划归庐山管理局管理,并将山门由山上迁往山下,庐山管理局的管辖范围扩大到100多平方公里,庐山也由“一山六治”变为“一山五治”。然而,多头管理的矛盾并未就此解决。

  历史上,江西省也曾多次试图打破庐山多头管理的格局,整合管理资源,但都不了了之。早在庐山管理局成立之初,江西省政府就派专家到庐山调研,并提出了设立庐山市,想一举解决多头管理问题。此后的1996年、2000年、2010年,这样的想法曾先后多次摆上议事日程,但最终都因为涉及到划界、利益分配和精简机构等难题而搁置。

  在全国范围内,几个单位直接参与景区管理只是多头管理的一种情况,还有因为管理单位和经营单位之间交叉任职、政企不分而导致多头管理的例子,而且这种情况屡见不鲜。

  在黄果树景区,黄果树旅游集团有限公司的董事长同时担任景区党工委副书记的职务,公司总经理同时担任管委会副主任的职务;在黄山,黄山旅游发展股份有限公司董事长兼任黄山风景区管委会的党委书记和副主任。

  事实上,对于交叉任职,政企不分的情况,2006年国务院颁布的《风景名胜区条例》就已经规定,风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动,风景名胜区管理机构的工作人员,不得在风景名胜区内的企业兼职。

  北京大学政府管理学院博士后金晓哲告诉《中国经济周刊》,这种交叉任职使得管委会和公司、管理和经营未能彻底分开,在景区管理和保护问题上,容易造成管委会积极性不足的局面。

责任编辑: 欣哲
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