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张茉楠:中国土地财政淡出之势箭在弦上

5月24日,国务院批转了发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》,其中提到的加快推进财政体制改革,特别是解决新型城镇化进程中的土地财政问题将成为新一轮改革的重中之重。去年以来随着名义G D P增速走弱,税收收入增长大幅放缓,土地出让收入跌幅则更大,地方政府土地相关收入正在持续下降。

  5月24日,国务院批转了发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》,其中提到的加快推进财政体制改革,特别是解决新型城镇化进程中的土地财政问题将成为新一轮改革的重中之重。

  事实上,近一段时期以来,随着中国名义GDP增速的走弱,以及房地产调控的常态化,地方政府土地出让金收入大幅放缓,多年来给地方政府创造出巨大资本盛宴的“土地财政模式”正面临重要拐点,这意味着中国“土地财政”转型已经势在必行。

  在中国“土地财政”依赖模式难以为继,“土地财政”盛宴即将结束的大背景下,积极推动建立财政收支平衡大框架,合理划分各级财权和事权,推动分级债务管理,同时尽快修订《预算法》,允许地方政府发行市政债,让隐性债务阳光化将成为新一轮财政改革的大方向。

  一般而言,人们所说的“土地财政”不仅包含与土地有关的税收,如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税等等,更包括与土地有关的政府的非税收入,如土地租金、土地出让金以及抵押土地获得的借贷收入等。特别是为了规避人民银行不允许地方政府直接从银行贷款的规定,地方政府的应对办法是成立各种政府性公司,为城市的基础设施投资、大宗项目投资进行融资贷款,获得贷款的工具就是政府储备的土地,这部分由土地抵押所带来的隐形收益长期并未被计入土地财政之中。

  回顾中国改革开放30年多来的财政体制变迁,其实质就是处理中央政府与地方政府之间,以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度,核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分,以及转移支付制度等。1994年的分税制改变并不彻底,一个突出的问题是基层财政的困难,表现为财权重心上移而事权重心下移,造成财政收支不匹配。1994年税制改革以来,地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降至2011年52.1%的水平,而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%,中央和地方政府“财政收支倒挂”现象比较严重。

  由于“一级政府,一级事权,一级财权”的制度设计势必驱动各级政府以本级财政利益最大化为目标,尽量增加财政收入。同时《土地管理法》虽然规定“国家依法实行土地有偿使用制度”,但如何有偿使用,以及土地出让金如何收取,由谁来收取,收取额度如何,甚至土地出让金如何分配和使用等等一系列问题都没有在《土地管理法》中详细加以描述。

  • 责任编辑:安吉罗

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