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杨涛:完善金融法规比顶层设计更重要

日前召开的国务院常务会议指出,要稳步推出利率汇率市场化改革,要求提出人民币资本项目可兑换的操作方案。

  日前召开的国务院常务会议指出,要稳步推出利率汇率市场化改革,要求提出人民币资本项目可兑换的操作方案。考虑到新一届政府的核心思路是改革,笔者预计,作为推动市场化的重要环节,金融体制改革进程将进一步加快。

  从计划体制到市场体制的改革过程中,最核心的就是价格机制的市场化。上世纪后期的改革,打破了绝大多数商品价格的“双轨制”。而当前新一轮改革的重点,在于打破资金交易价格“双轨制”。

  长期以来,体制内的“正规金融”与日益发达的民间金融割裂开来,造成金融体系的资源配置功能低下,资金呈现结构性供求失衡。由此,作为对内资金价格,利率的市场化远远不止是银行存贷款利率的放开,还包括多层次金融市场的协调统一、更多的金融产品作为载体、市场参与者能自由进行产品定价和交易等。归根结底,就是使政府通过行政管制来影响利率的行为降到最低程度。作为对外资金价格,汇率的市场化也不仅是增加汇率弹性,更重要的是构建一个规模充足的、参与者众多、国际化的外汇交易市场,提供透明公开的交易机制,并且伴随资本市场的逐步开放。

  当然,要达到较高市场化的利率汇率机制和开放的资本市场,并非一日之功,还面临许多制约。为推进这些基本金融要素的改革,人们往往会诉诸于顶层设计。在工程学中,顶层设计是指统筹考虑项目各层次和各要素,追根溯源,统揽全局,在最高层次上寻求问题的解决之道。近年来,顶层设计这一概念有被滥用的迹象。有人认为,市场经济改革之所以遭遇困难,仅是因为没有搞好顶层设计,仿佛只要有了好的顶层设计,问题就会迎刃而解。显然,崇拜顶层设计的前提,是认为部分精英人士可以更理性、更充分地看待经济金融发展轨迹,设计出最合理的规划路径。然而这正是当年膜拜计划体制的思想源泉。我们认为,对于精英规划型顶层设计的依赖,不仅无助于解决改革的困局,而且会引发体制复归的风险。

  对于金融改革来说,究竟需要什么样的顶层设计?最重要的,不是政策、规划、发展路径的设计,而是对法律法规和制度的进一步完善,不仅应该尽快修正不适应经济现实的旧规则,而且应该设计出符合市场经济特征与常态的新规则。

  例如,要打破利率“双轨制”,关键在于为各类民间融资进行规范和正名,但当前严重缺乏基础制度支撑。其中,用以证明“高利贷”的规则,只是1991年的《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》,而《放贷人条例》之类的规范性法律也难以出台,“非法集资”之类的概念更是缺乏严肃的立法和司法界定。再比如,《金融机构破产法》的缺位,导致有效的竞争市场难以真正建立起来;《公司法》、《合同法》及财税、监管等方面专项法律,也难以适应包括资产证券化在内的结构金融创新需求。电子商务和互联网金融的飞速演进,更是凸显了相应法规的滞后。还有金融消费者保护尚未建立起系统的制度体系,而在追究金融违规责任方面的制度约束同样几乎是空白,典型的就是在股市运行和国有金融资本运营中。由此看来,与其把关注点放在精巧的路径设计上,还不如根据市场经济的内在需求和基本原则,努力在设计和构建合理的规则体系方面做文章。

  另外,顶层设计一定需要大多数人能够参与进来。对于决策者来说,关注顶层设计的重点不在于细节,而在于方向,在于把握政府政策原则能够符合经济社会发展的大趋势,不要逆潮流。对于制度设计来说,则必须尽可能让利益相关者参与进来,充分进行听证和博弈,努力使设计出来的机制能符合多数人偏好。还有,在现有改革背景下,由于顶层设计通常是由政府所主导的,所以需要有所突破的,恰恰不是未来政府能做什么,而是不应该做什么。例如,当前金融体系中的很多问题,根源在于潜在财政风险的转移,进而可归因于财政体制改革的不完善。其中,建立完备的政府财政信息报表体系、可归责的财政支出绩效评价机制、严格独立的各级政府国有资本经营预算等,都属于基础性的顶层设计。而这些都是顶层设计者的自我约束,如果没有外在压力,显然难度非常大。

  无论如何,中央政府对加快金融改革的表态,是重要的起点,此后的关键是要使市场化金融机制成为常态。同时,金融市场化改革要做到“神似”而非“形似”,不仅对资金自由流动、资源优化配置提出要求,更需要去除对市场参与机构的行政干预,如政府对银行等金融机构千丝万缕的人事影响等。只有这样,改革后的金融市场才能走向现代化,充分体现资金匹配、风险管理、发现信息、传递政策等基本功能,成为我国经济腾飞和社会进步的重要支撑。

  新一轮经济领域深层改革号角吹响,行政体制、财税、金融、投融资、价格、民生、统筹城乡、农业农村、科技等九大领域成为此次改革的重点突破口。改革终将决定中国经济的命运,也关系到每个普通人的“中国梦”。打好这场改革攻坚战需要智慧,更需要勇气。(作者中国社科院金融所杨涛)

  • 责任编辑:恺睿

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