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张茉楠:土地财政转型成败决定改革命运

要从根本上摆脱对“土地财政”的路径依赖,不经历一番剧痛是不可能的,这对各地的经济承受力、忍耐力,都是严峻的考验。还须建立具有财政预算约束力的地方举债融资机制和透明的债务管理框架。

  要从根本上摆脱对“土地财政”的路径依赖,不经历一番剧痛是不可能的,这对各地的经济承受力、忍耐力,都是严峻的考验。当前首要的是推动以分税制改革为基础的财税体制改革,促进地方政府寻找替代财源,真正建立具有财政预算约束的地方举债融资机制和透明的债务管理框架。

  曾经为我国各地方政府创造出巨大资本盛宴的“土地财政模式”, 近两年来,随着地方政府的债务风险不断攀升已越来越难以为继,正面临重要拐点。中国“土地财政”如何转型以及成功与否,将决定未来改革的成败。

  在中国,“土地财政”有较强的制度成因和路径依赖。回溯起来,1994年的分税制改革并不彻底,一个突出的问题是基层财政的困难,表现为财权重心上移而事权重心下移,造成了财政收支的不匹配。1994年税制改革以来,地方财政收入占比从1993年的78%逐步下降至2011年52.1%,而地方财政支出则从1993年的72%上升到2011年的84.8%,一升一降,形成了严重的两级政府“财政收支倒挂”。

  再看“土地财政”的内部结构,也严重失衡。一般而言,平衡性包括“总量平衡,结构平衡,过程平衡”等方面。首先,土地财政收入占财政总收入比重大,表现出总量不平衡性。其次,土地出让金占土地收入比重过大,表现出结构不平衡性。土地收入中税、费、租的比例严重失调,不仅影响政府的宏观调控,也弱化了政府的监管力度。最后,在流转环节与保有环节上,过于偏重流转环节,表现出过程的不平衡性,并且占大头的土地出让金属于流转环节,更拉大了两个环节的收入差距。这种重流转轻保有的格局,强化了“一次性收费”的效应,不公平性,不可持续的特征表现明显。

  地方政府财政收入来源比较明确,主要包括三大部分:预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入。预算外收入中占比最大的是土地出让金收入。从预算角度来看,我国的分税制在实施中并未取消预算外资金,当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时,面对财政赤字,各级地方政府通常总会尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加可支配的财力。2003 年以来,“土地财政”逐渐成为地方政府收入的主要来源。从2003年到2012年,土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%,2010年最高曾达到72%。

  在土地出让金可使地方政府将以后50年至70年的土地收益一次性收取的情况下,地方政府有充足的手段多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地,甚至不惜顶风违法用地。2011年,国家土地总督察办公室发布的第4号国家土地督察公告称:“有的省份基本农田保护面积已逼近规划目标,有的省份耕地后备资源不足”;“13个省(区)违法占用耕地超过一万亩。”而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。地方政府通过土地融资“以小博大”,不断加剧金融、财政风险,通过设立地方融资平台等方式推动地方投资建设,保持地方经济高速发展和各项投资项目支出,也积累了庞大的债务规模和融资利息偿还金。

  金融危机以来的大规模财政刺激计划,以及信贷宽松相应推升了中国政府部门,特别是地方政府的债务杠杆率。地方政府的债务风险随之不断攀升。例如东南沿海的一些县市,基础设施建设投资每年高达数百亿元,财政投入仅占10% ,土地出让金约占30%左右,60%靠土地抵押从银行贷款融资。国家审计署2011年审计结果显示,截至2010年底,地方政府性债务余额达107174.91亿元,其中政府负有偿还责任的67109.51亿元,而地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额达25473.51亿元。

  与此同时,以地方政府为主导的城镇化战略提速也给地方政府带来了巨大的财政压力。据相关测算,“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿。根据预算草案,2013年地方财政收入合计11.5427万亿元,支出总量为11.8927万亿,收支差额达3500亿元。地方政府财力捉襟见肘,如此巨额的投资资金从何而来一直是个悬着的大难题。

  特别是2010年以来,随着中央政府一系列房地产调控政策的“落地”以及土地拆迁成本的大幅上升,土地出让收入的不断减少使得与土地相关的地方财政收入持续下降。以2012 年为例,地方名义财政收入总规模达13.82 万亿,其中地方本级财政收入6.11 万亿,占比44%。当年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%,其中净收入占比仅为5.9%,加上土地相关税收收入,2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%,比10年前31.7%的峰值水平有显著的下降。

  而要从根本上摆脱对“土地财政”的路径依赖,实现土地财政的全面转型,不经历一番剧痛是不可能的,这对各地的经济承受力、忍耐力,都是艰巨的考验。当前首要的是推动以分税制改革为基础的财税体制改革,健全中央和地方财权和事权匹配的转移支付制度,促进地方政府寻找替代财源,真正建立具有财政预算约束的地方举债融资机制和透明的债务管理框架。最核心的内容,是建立以物业税为主体税种,以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种,以企业所得税为共享税种的地方税体系。

  此外,还须建立具有财政预算约束力的地方举债融资机制和透明的债务管理框架。未来,中央政府允许合格的地方政府在市场上公开发行市政债或许已是大势所趋。事实上,2011年10月,为建立规范的地方政府举债融资机制,上海市、浙江省、广东省及深圳市就已在试点地方政府自行发债了,这可以视作中国金融体制改革道路上的重要转折点。问题是,如果地方政府的偿债资金来源依然建立在“土地财政”上,那就说明风险仍然没有消弭。许多发达国家的地方政府是可以自行发债的,而偿债资金的来源是地方政府自行开征的地方税收,这是发达国家和成熟市场经济发展的大方向。我们的地方政府也能走上这条路吗?(国家信息中心预测部世界经济研究室副主任 张茉楠)

  • 责任编辑:夏天

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