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“土地财政”转型成败决定改革命运

要从根本上摆脱对“土地财政”的路径依赖,不经历一番剧痛是不可能的,这对各地的经济承受力、忍耐力,都是严峻的考验。还须建立具有财政预算约束力的地方举债融资机制和透明的债务管理框架。

  要从根本上摆脱对“土地财政”的路径依赖,不经历一番剧痛是不可能的,这对各地的经济承受力、忍耐力,都是严峻的考验。当前首要的是推动以分税制改革为基础的财税体制改革,促进地方政府寻找替代财源,真正建立具有财政预算约束的地方举债融资机制和透明的债务管理框架。

  曾经为我国各地方政府创造出巨大资本盛宴的“土地财政模式”, 近两年来,随着地方政府的债务风险不断攀升已越来越难以为继,正面临重要拐点。中国“土地财政”如何转型以及成功与否,将决定未来改革的成败。

  在中国,“土地财政”有较强的制度成因和路径依赖。回溯起来,1994年的分税制改革并不彻底,一个突出的问题是基层财政的困难,表现为财权重心上移而事权重心下移,造成了财政收支的不匹配。1994年税制改革以来,地方财政收入占比从1993年的78%逐步下降至2011年52.1%,而地方财政支出则从1993年的72%上升到2011年的84.8%,一升一降,形成了严重的两级政府“财政收支倒挂”。

  再看“土地财政”的内部结构,也严重失衡。一般而言,平衡性包括“总量平衡,结构平衡,过程平衡”等方面。首先,土地财政收入占财政总收入比重大,表现出总量不平衡性。其次,土地出让金占土地收入比重过大,表现出结构不平衡性。土地收入中税、费、租的比例严重失调,不仅影响政府的宏观调控,也弱化了政府的监管力度。最后,在流转环节与保有环节上,过于偏重流转环节,表现出过程的不平衡性,并且占大头的土地出让金属于流转环节,更拉大了两个环节的收入差距。这种重流转轻保有的格局,强化了“一次性收费”的效应,不公平性,不可持续的特征表现明显。

  地方政府财政收入来源比较明确,主要包括三大部分:预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入。预算外收入中占比最大的是土地出让金收入。从预算角度来看,我国的分税制在实施中并未取消预算外资金,当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时,面对财政赤字,各级地方政府通常总会尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加可支配的财力。2003 年以来,“土地财政”逐渐成为地方政府收入的主要来源。从2003年到2012年,土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%,2010年最高曾达到72%。

  在土地出让金可使地方政府将以后50年至70年的土地收益一次性收取的情况下,地方政府有充足的手段多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地,甚至不惜顶风违法用地。2011年,国家土地总督察办公室发布的第4号国家土地督察公告称:“有的省份基本农田保护面积已逼近规划目标,有的省份耕地后备资源不足”;“13个省(区)违法占用耕地超过一万亩。”而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。地方政府通过土地融资“以小博大”,不断加剧金融、财政风险,通过设立地方融资平台等方式推动地方投资建设,保持地方经济高速发展和各项投资项目支出,也积累了庞大的债务规模和融资利息偿还金。

  • 责任编辑:欣哲

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