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“土地财政”转型须通盘考虑

在诸多改革领域中有一大难题具有“牵一发而动全身”的性质,那就是与“土地财政”相关的一系列改革的破题。“土地财政”转型应逐步摆脱土地所有权的制度束缚,未来应逐步剥离地方政府的土地经营管理职能,探索由国有土地资产管理公司代表政府经营,政府退出土地经营,做好规划管制与土地市场的宏观调控。

  中国新一轮改革已经启动。在诸多改革领域中有一大难题具有“牵一发而动全身”的性质,那就是与“土地财政”相关的一系列改革的破题。

  “土地财政”的成因绕不开体制的变迁。回顾改革开放30多年来的财政体制变迁,其实质就是处理中央政府与地方政府之间,以及地方各级政府间的财力分配关系,核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分。1994年税制改革以来,地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降至2011年52.1%的水平,而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%,中央和地方政府“财政收支倒挂”现象比较严重。一方面,“一级政府,一级事权,一级财权”的框架设计势必驱动各级政府以本级财政利益最大化为目标;另一方面,“收支倒挂”所导致的地方政府财力不足,让地方政府不得不“借地生财”,造成“土地财政”依赖。随着全国财政收入逐步告别两位数增长时代,特别是地方土地出让收入的大幅减少,以及城镇化进程加速带来的社会民生刚性支出的增加,地方政府负债压力大幅上升,债务不可持续是摆在中国经济面前的一大挑战。

  2003年以来,土地逐渐成为地方政府收入的一个主要来源。2003年到2012年间,土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%。2010年最高达到72%。地方政府通过设立地方融资平台等方式推动地方投资建设,保持地方经济高速发展和各项投资项目支出,也积累了庞大的债务规模和融资利息偿还金。这种通过土地融资以小搏大的做法,加剧了金融财政风险。近两年来,随着中央一系列房地产调控政策的落地以及土地拆迁成本大幅上升,土地出让收入不断减少,导致与土地相关的地方财政收入持续下降。以2012年为例,地方名义财政收入总规模达13.82万亿,其中地方本级财政收入6.11万亿,占比44%。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%,其中净收入占比仅为5.9%,加上土地相关税收收入,2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%,比10年前31.7%的峰值水平有显著的下降。

  “土地财政”盛宴即将结束,未来到底何去何从关系重大。

  “土地财政”的转型不可能“毕其功于一役”,对相关领域的改革必须进行通盘考虑。

  首先,“土地财政”转型应逐步摆脱土地所有权的制度束缚,未来应逐步剥离地方政府的土地经营管理职能,探索由国有土地资产管理公司代表政府经营,政府退出土地经营,做好规划管制与土地市场的宏观调控。

  此外,加快深化财税体制改革,逐步建立以物业税为主体税种,以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种,以企业所得税为共享税种的地方税体系,使得中央和地方财力和事权相匹配。建立具有财政预算约束的地方举债融资机制和透明的债务管理框架。

  与此同时,要构建土地受让金管理和储备制度,完善资金使用和全口径预算审查机制。在这方面,全国人大以及国家审计署必须发挥作用,加大审查、监督和执法力度。

  可以想见的是,中央和地方关系的调整势必涉及深层次利益重新分配,以及财税、金融、土地等一系列重大改革,“土地财政”转型乃至最后退出历史舞台势必阻力重重。

  • 责任编辑:莫莫

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