铁路投融资改革不只为了找钱

2013-05-17 10:56:08  来源:经济参考报

  5月6日国务院常务会议研究部署2013年深化经济体制改革重点工作,其中包括形成铁路投融资体制改革方案,支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放,引导社会资本投资既有干线铁路。这是继铁道部政企分开后铁路领域又一项重大改革部署,非常重要,但又难度极大。

  今天力推铁路投融资体制改革,在很大程度上是由于铁路原有的投融资与建设模式已经走到尽头。

  自2003年以来,铁路投融资模式经历了从原来以建设基金为主加少量贷款,到一度以少量部省投资撬动大量债务为主,近两年又进一步变为国家财政被迫大规模救助并直接投资为特征的过程,亟须转变到更稳妥且可持续的模式。铁路从原来一个能够自负盈亏并且具有一定自我发展能力的行业,迅速蜕变成大量“借新还旧”进而必须依赖财政加快救助才能得以维持的财政黑洞,已基本上失去财务自生能力,面临着财务重建的严重局面。

  2010年铁道部基建投资达到创纪录的7948.76亿元,当年债务余额增加5884.15亿元;2011年铁道部基建投资5601.67亿元,当年债务余额竟也增加5208.74亿元,几乎全部靠借债搞建设。如果把地方政府对铁路项目的投资也考虑进去,那么新增债务中应该有相当部分用于非建设领域,更反映其资金问题的严重程度。2011年除铁路债性质改变为“政府支持性债券”,中央财政开始实施资金救助,才避免了现金流断裂。2012年中央政府加大了对铁路的支持力度,除继续以中央政府信用发行债券,中央财政直接投资和资金救助均大幅度增加,当年铁道部基建投资为5828.55亿元,债务余额则增加3798.87亿元。2012年底铁道部债务总额已接近2.8万亿元,以5%的利率计算,这些债务一年需支付的利息就高达1400亿元,对运输主业已多年亏损的国铁系统形成极大负担和压力,即便加上多种经营利润也仍旧难以维持,只能靠财政救助。而待巨额债务还本期到来之时,诸多不良债务将再也无法掩饰。

  建设领域的问题还将对运营产生长期不利影响,相比之下国铁运输成本提高的速度更令人担忧。最近两年,因调价,铁道部运输收入增幅达到18.22%,而其客货运输总成本的增幅竟高达37.85%,比收入增幅高出一倍多。客货运输的单位成本两年提高27.1%,其中2012年一年就提高17.8%。成本加速上升,说明国铁系统内部的自稳机制已近瓦解,将会进一步加剧其资金困境,恐怕靠频繁涨价也不可能覆盖。对由于决策失误造成运营期亏损总额超过建设投资的可能性,也必须有足够清醒的认识。投融资被放在政企分开后铁路改革第一的位置,其问题的紧迫性可以想见,决策机构的思路也可以理解,但改革的逻辑上却必须调整为转变发展模式,否则料难达成效果。

  铁路行业目前状况的形成原因应该得到必要诊断,特别是对若干年来铁路建设体制及决策中出现的问题与责任进行分析,才有可能为包括投融资在内的各类改革找对方向、明确任务。

  不能把投融资改革的目标定为帮铁路找钱,而且认为一旦帮助铁路搞到足够资金,其发展问题就自然会迎刃而解。国内外所有经验教训都已证明,再多资金也救不了旧体制下的铁路。况且,当前铁路建设一定程度上存在着过度投资问题,据披露,已开工铁路项目要完工至少还需要3万亿元,其总规模和相当一部分项目所采用的技术标准,已经超过国民经济和全社会所能够承担的水平,且代价太大,战线需要适当收缩。铁路一度成为“保增长”和“稳增长”的政策工具,目前已到了尽可能使其回归原本属性、解决各类遗留问题并从超常规发展转回常规发展的时候。因此,制度建设和在财务可持续状态下的行业良性发展,才是铁路投融资改革最重要的选项。

  铁路投融资体制必须改革,但改革的约束条件有很多。社会资本包括国铁以外的国企投资和民间投资,虽然国铁在资金面上极度虚弱,但路网主体地位使其在具体运输市场上仍然具有强排他能力,社会资本很难进入这样的领域。不算各行业落实新旧36条的一般性体制障碍,铁路引入社会资本的前提,除了政企分开之外,至少还需要在已有债务重组、铁路企业重组、市场反垄断规则构建、包括调度指挥在内的产权关系梳理、地方政府铁路事权的明确、综合交通体制及其规划制度等方面进行改革配套,其中的任何一项都绕不过去。

  换句话说,投融资改革只是铁路总体改革任务中的一部分,不能以投融资改革代替其他改革。铁路改革特别需要综合配套的顶层设计和切实稳妥的推进计划,不能一再重复那些本应该也可以避免的错误和损失。

  为转变发展模式,在铁路投融资领域需要做好的事项包括:尽快根据干线铁路、区域铁路和城市铁路的功能,划分铁路项目规划建设的责任主体,并实行分类建设运营,评估向社会资本开放所有权、经营权的方案;清理在建和规划的铁路项目,纠正规模失控、设计失范、技术超标等决策失误;改变以少量政府资金撬动大量债务性融资的交通建设投融资模式,制止铁路恶性债务继续增加;继续增加财政在铁路建设中的投资比重,可考虑在综合交通框架下统一使用燃油税、车购税等具有稳定来源的资金;国家在国铁债务、补贴、投资等重大行政行为的显性化、公开化、透明化,提高公信力。总之,不是要通过注入社会资本继续强化国铁的一统天下,而是要通过行业解构并建立规则,使铁路领域的所有国企和民企都享有平等权利。

  从转变发展模式角度看,铁路项目引入责权明晰的战略投资者,比原有贷款、发债、上市以至策划中的“产业基金”更该受到重视。从数量上看,民营资本不可能改变铁路资金短缺的总体状况,现阶段的民资也尚未在各方面做好准备,但民资参与铁路建设经营对改变政府职能和提升投资效率大有好处。为此,必须纠正目前国铁对各合资铁路的强制性不平等委托运营模式,合理分担风险,切实保护相关战略投资者的利益。(荣朝和 北京交通大学教授)

责任编辑: 夏天
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