预算法修订二审稿引舆论质疑 三审或将再度推迟

2013-05-11 07:56:41  来源:中国经营报

  5月6日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,研究部署2013年深化经济体制改革重点工作。会议决定,下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制,形成深化预算制度改革总体方案(下称“方案”),完善地方政府债务风险控制措施。

  《中国经营报》记者了解到,方案将涉及包括国库经理制度、人大预算批准权等在《预算法》修订过程中引起争议的问题。与此方案匹配,原本被外界预期在8月上会审议的《预算法》将可能因此延后审议。

  方案涉及《预算法》修订争议

  “我认为,此次国务院常务会议上决定深化预算制度改革,会对修订中的《预算法》产生积极影响。” 中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授说。

  相比此前《预算法》二审草案,方案以国务院的名义提出,并由财政部、人大法工委和财经委等部门协助商议,是对《预算法》二审草案上会审议的一种主动回应,主要起到促进和保障《预算法》修订的作用。参与方案讨论的财税系统人士表示,方案的内容主要涉及此前预算法二审草案中争议比较大的一些问题。比如国库支配权由人大决定还是财政部决定,本该由人大批准的预算,是否应该由国务院授权政府决定,以及地方政府在财权事权分配等方面的相关问题。

  施正文说,方案和《预算法》制定者基本上是同一机构人员,都是财政部、人大法工委、全国人大财经委等部门的专家组成。不同的是,以前《预算法》作为一种法律,主要由人大法工委牵头确定,并报请国务院、常务委员会审议,此次方案是一种条例,由国务院提出,财政部、人大法工委等相关部门来具体执行。

  “不过因为是同一群人在讨论方案,因此虽然提出机构不同,但是内容方面,国务院还是会征求人大的意见,对方案做进一步的调整,可以说,方案原则上还是会按照《预算法》修订过程的办法做折中的修订。”施正文说。

  据悉,去年8月份的一次常务会议上,《预算法》二审草案因为争议颇多,出乎意料并未上会审议,按照常规,两会以后,各项法律审议进度将加快,施正文预计在8月份的常务会议上,《预算法》将面临三审。“此次改革总体方案正好可以为《预算法》上会审议做前期准备,通过方案能把《预算法》二审草案中争议的一些问题提前解决,找到合适的处理方法,为将来三审通过做准备。”施正文说。

  目前情况下,对法律修订草案审读是全国人大的立法程序,只有少数重要法律会经历三审程序,一般情况下,三审并不多见。可以预见的是,《预算法》的三审将在今年举行,按此进度,预计年内《预算法》立法程序可以通过。艰难的修法之路作为国内财税法权威,施正文教授曾多次参与了《预算法》草案的研讨,他认为,最大的问题是立法理念问题,即《预算法》仅仅是政府自我管理的工具,还是用来规范和约束政府财政收支行为的法律。

  自1995年1月1日开始实施的《预算法》关系着国计民生,因这部法律不但规范和制衡政府的每一笔收支行为,还关乎每个公民的衣食住行、生老病死。不仅如此,《预算法》的核心是在人大与政府之间建立分权制衡的预算权力配置关系,是对政府施政目标、内容、行为的认可、批准和监督,以保障公民的财产权、知情权、表达权、参与权和监督权,因而被誉为“宪法性法律”。由于《预算法》的特殊地位,该法的出台和修改的背景,都与政府财政体制改革密切相关。

  1994年3月22日,八届全国人大二次会议通过《预算法》出台。当年,中国市场经济改革的目标刚刚确定,政府正进行分税制财政体制改革,公共财政的理念尚处于启蒙状态。

  1998年,我国终于正式确立了财政体制改革的目标,即建立与市场经济相适应的公共财政体制。为了应对这一巨大的转变,1999年7月,全国人大常委会作出了《关于加强中央预算审查监督的决定》,从而开启了预算改革的大幕。

  随后,有关方面提出修订《预算法》的动议。不过之后一直进展不大,直至2004年全国人大才正式启动修订工作。当年3月《预算法》修订领导小组和起草小组成立,全国人大常委会预工委作为起草小组组织单位,起草小组成员包括财政部、国家发改委、审计署、国家税务总局、海关总署等单位。

  时至今日,《预算法》修订已跨越三届人大,两度成立起草小组。本次《预算法》修正案草案由全国人大常委会预工委和财政部共同起草。

  2011年12月全国人大常委会进行了《预算法》修正案的一审。2012年8月,全国人大常委会对《预算法修正案(草案二次审议稿)》(以下简称“二审稿”)进行了二次审议,并在其网站上予以公布,以征求社会各界意见。“二审稿”引发公众的广泛关注,根据全国人大网站显示,“二审稿”征得意见数超过30万条,打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。

  “二审稿”公布后引起舆论一片质疑之声。多位财税法专家学者对于“二审稿”提出了尖锐的批评,认为《预算法》二审稿不但进步之处不多,反而有诸多条款是“倒退”。据一位参与《预算法》修改起草的专家介绍,不但学术界对二审稿提出批评,审计署、中国人民银行等其他政府部门对“二审稿”也有不同意见。

  在此情况下,十一届全国人大常委会未完成《预算法》修改工作,将后续审议和表决留交新一届人大常委会完成。

关键字: 预算法 二审稿
责任编辑: 夏天
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