大国资突围:十年内银行等金融机构或纳入监管

2013-04-23 07:34:02  来源:人民网-中国经济周刊

大国资突围:十年内银行等金融机构或纳入监管

  中国经济周刊(微博)第15期封面。

  《中国经济周刊》记者 郭芳 李凤桃 | 北京、云南报道

  2003年4月,国务院国有资产监督管理委员会(下称“国务院国资委”)正式挂牌。“国有资产保值增值有了唯一责任人——如果国有企业经营得不好,就要打国资委的板子。” 国务院国资委副主任邵宁说。

  然而,虽然名为“监管国有资产”,但截至2013年3月,归属国务院国资委监管的央企仅115家;另有多个中央部委的6000多家国有企业、行政事业单位企业化经营的国有资产,以及中央所属的金融类资产,均不在国务院国资委监管之内。

  2011年1月,时任国务院副总理的张德江在全国国有资产监督管理工作会议上提出,要“拓宽监管范围,逐步做到全过程、全方位监管,不留死角,不留遗漏,不出现重大失责”。这在当时被广泛解读为来自中央层面对构建“大国资”监管格局的指示。

  2013年1月,在昆明召开的全国国资委系统指导监督工作座谈会上,国务院国资委副主任黄淑和再次强调,要坚定不移地推进经营性国有资产集中统一监管,深入构建国资监管大格局。

  成立10年,国务院国资委先后经历了李荣融、王勇两任主任,从2003年组建运行起步,他们逐步完善体制机制,并于重点领域取得突破性进展,如实施经营业绩考核、进行国有独资公司董事会试点、积极推进股份制改革、实施股权分置改革、推进企业的重组整合等。而这些举措当时都曾引发国资委扩权的争议。

  如今,面对建立金融国资委、文化国资委的呼声,“国资委再扩权、确保一个国资委”也再次引发争议。

  下一个10年,国资委是否会迎来“大国资”时代?

  “大国资”时代到来?

  虽然至今为止尚未形成关于“大国资”系统的、完整的概念表述,但在国资监管系统和理论界,所谓的“国资监管大格局”至少包含两层含义:一是对经营性国有资产包括金融、文化等所有领域经营性国有资产实行集中统一监管;二是中央、省、市三级国资委加强沟通和联动,上级国资监管机构加强对下级国资监管机构行使指导和监督职责。

  时任国务院国资委主任的王勇坦言,国有企业改革仍处于过程之中,需要进一步解决的体制、机制、结构和历史遗留问题仍然很多,难度也将越来越大。

  3月,王勇升任国务委员,国资委进入下一个10年。

  有舆论推测,国资委的下一个10年或将迎来“大国资”时代。一个明显的信号是,在前十年打下的国资监管体制基础上,“大国资”监管格局在国资系统内部被不断强调。虽然尚未形成系统和完整的表述,但据悉,“大国资”成为“十二五”期间国资工作的主要任务之一,并被摆在首要位置,总体思路被概括为“大国资、一盘棋”。而且,在地方国资委的推动下,“大国资”监管格局已初显成效。

  国资委管不了全部央企

  在国资监管系统人员的讲述中,整个监管大格局,最大的难题是将其他部门监管之下的经营性资产纳入国资委的统一监管。这意味着要打破原有的部门利益格局,阻力重重。造成这一尴尬局面的深层原因,是现有政策对国有资产监管权分配的多元。

  早在2003年3月,国务院国资委组建人之一黄淑和接到的第一个任务是制定《企业国有资产监督管理暂行条例》(下称“《条例》”)。当时,黄淑和组织了一批精兵强将起草这个文件,两个月后,这个纲领性的文件正式发布。《条例》明确了国资监管机构代表政府实行出资人的职责,但也明确,金融机构中国有资产的监督管理不适用《条例》。

  从2004年1月起,国务院国资委执行中央企业负责人经营业绩考核,将179家中央企业纳入考核。

  后来,经过一系列的兼并重组,截至2013年3月,归属国务院国资委监管的央企有115家。这些央企大多属于关系到国家经济命脉、国家安全的大型企业,属于国有经营性资产。

  但经营性国有资产并不止这115家。目前,中央80多个部委的6000多家国有企业、行政事业单位企业化经营的国有资产,以及中央所属的金融类资产,均不在国务院国资委监管之内。

  例如,银行等国家金融机构由央行、银监会来行使管理职责,其资产直接归财政部管理;中央级电视台和报刊,其监管实际归主办单位,其资产和保值增值情况只是在财政部登记备案;中央文化企业的国有资产监管则由财政部文资办负责。

  这一国资监管的现实最后被以法律的形式固定了下来。

  2009年5月1日,《企业国有资产法》(下称“《国资法》”)正式出台。这是继2003年《条例》颁布以来有关国资监管的首部法律。

  《国资法》规定,国资委代表政府对国家出资企业履行出资人职责。但同时还规定,根据需要,还可以授权其他部门、机构代表政府对国家出资企业履行出资人职责。

  江西省国资委政策法规处处长项文向《中国经济周刊》坦言,该法刚出台,大家感到特别失望。“《国资法》在总则中明确,要政企分开、政资分开,但在具体的条款里,除了国有资产监督机构可以履行出资人职责,政府也可以授权其他部门进行国资监管,这个‘口子’留得太大,太有发挥的空间了。”

  据悉,该法出台之前,最高决策机构内部对此也曾存有争议,但在当时的环境下,这是一个利益制衡的结果。

  项文分析,当时,一方面因为政府部门之间利益的博弈;另一方面,在国资监管体制探索过程中,也有声音质疑国资委的管辖范围太大了。

  但在项文看来,国有经营性资产毫无疑问应该纳入国资委集中统一监管。她的依据是:第一,国资委集中统一监管可以让监管工作更加专业化、规范化,有利于促进国有资产的保值增值;第二,统一监管也顺应了当前的政府机构改革趋势,有利于预防政府机构腐败;第三,国资委统一监管可以让国有资产在更大的平台上进行整合和重组,有利于打造一批特色优势企业。

  一起管,还是分开管,

  中央与地方不一样

  2009年9月,国务院国资委出台的《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》明确表示,要对各类经营性国有资产实行集中统一监管。其中规定,地方国资委可根据本级人民政府授权,逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产纳入监管范围。

  也正是在这一年,上海、合肥等一些地方开始先行推进国资监管的全覆盖。国资委此举被认为有“扩权”之嫌。

  而与之相对的,那些游离在外的经营性国有资产,都在探讨各自部门管理的国资监管模式。

  此前,曾有消息传出,财政部提出组建“金融国资委”的构想,初步意向是由财政部金融司与中央汇金公司共同组建“金融国资委”,负责管理所有国有金融资产。同时,随着文化产业的大繁荣,“文化国资委”的提法也很盛行。甚至教育部也在组建相应的机构履行“教育产业国资委”的国有资本经营预算职能。

  与“金融国资委”、“文化国资委”相对应,在新一轮的大部制改革中也一度盛传将成立金融大部制、文化大部制,但最终出台的方案未将此列入本轮大部制改革的重点。“金融国资委”、“文化国资委”、“教育产业国资委”均未出现。

  在上述不愿具名的地方国资委负责人看来,若金融国资委、文化国资委真的成立,中央便会出现多个“国资委”,这很不合逻辑,而且,也不符合大部制改革的趋势。

  然而,庞大的金融类资产的监管改革一直备受关注,不少学者始终坚持应成立专门的金融国资委,统一担负管理金融风险、金融业结构性调整、国有金融资产保值增值这三大任务。

  不过,《国资法》起草专家组成员、中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏(微博)[微博]认为,单独成立金融国资委并不合适,其后必将是文化、教育等多个国资委的涌现,会让国资委走回上世纪80年代末原国资局的老路上,重新陷入多头管理的窘境。

  刘纪鹏认为,必须坚持统一的国资监管体系和多元化的出资格局,才是国资监管改革的正确思路。

  从地方推进国资监管全覆盖的经验来看,金融、文化被认为是“最难啃的骨头”。以文化产业为例,相比其他产业,在传统的“管人、管事、管资产”的管理模式之外,文化产业的发展还有一个导向的监管问题,因此,在一些地方,文化产业的监管归属于宣传部。

  “要将别人‘碗’里的国资整合到国资委的监管之下,这并非易事,必须征得现有主管部门的同意。显然,光靠国资委是不行的,必须要政府层面和全社会共同的推动。”项文指出。

  虽然阻力重重,但在过去的3年里,国资委在推动金融、文化资产纳入地方国资委监管也取得了突破。2013年年初,广西、内蒙古、昆明、沈阳等地国资委已经将地方金融国有企业纳入监管范围,而深圳市国资委则将文化国有企业纳入监管范围。

  根据27个省级国资委的统计数据,2011年和2010年相比,14个省级国资委的监管覆盖面有所扩大,湖北、海南等地监管覆盖面扩大了5个百分点以上。继4个直辖市实现监管全覆盖之后,山东、河北、江苏、宁夏、青岛等近20个地方国资委的监管覆盖面超过或接近90%。长沙、郑州、聊城等市实现了全覆盖。上海、广州等经济发达地区的大部分区县也基本实现了经营性国有资产集中统一监管。

  修改《国资法》,

  改掉那一条“口子”?

  实现全覆盖之后,国资监管系统能否实现有效监管,最终实现保值增值?这大概是来自社会最大的质疑。

  但在国资系统的人看来,这几乎不成为问题。湖北省国资委主任杨泽柱提供给《中国经济周刊》的数据显示:截至2012年末,全国国资系统监管企业资产总额达70.74万亿,2002—2012年,全国国资系统监管企业累计实现营业收入由8.53万亿元增加至38.48万亿元,年均增长16.26%;实现利润由3786.3亿元增加至20334亿元,年均增长18.3%;上缴税金由6960.4亿元增加至28308亿元,年均增长15.06%。

  杨泽柱用“举世瞩目”这样的词来总结过去十年国资监管所取得的成绩。

  杨泽柱认为,修改《国资法》已是迫在眉睫。他作为人大代表在两会期间提交了一份关于修改《国有资产法》的议案。他建议,删除该法中“国务院和地方人民政府根据需要,可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”的规定,以避免多头授权,实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。他同时建议,制定出台全覆盖的《国有资产法》,对包括企业国有资产,以及资源性国有资产、金融国有资产、行政事业国有资产、文化遗产国有资产的监管进行具体规范。

  湖北省最先取得了立法上的突破。2011年,湖北省人大常委会审议通过了《湖北省企业国有资产监督管理条例》,该条例将国有资产的范围,从传统意义上企业中的国有资产扩展到了包括行政单位、财政全额拨款的事业单位投资的企业或者经济实体的国有资产,以及各级人民政府授权履行出资人职责的机构管理的其他国有资产。

  湖北的突破一定程度上对全国的国资监管系统是一个鼓励。据《中国经济周刊》获悉,有关部门已行文提请全国人大,征请修改《国资法》,改掉那一条“口子”。

  地方国资监管之忧

  县市级恢复、新建国资委

  在“大国资”的蓝图之下,县市级国资委等国资监管机构正在建设或恢复。

  回溯国资委成立的整个历程,2003年4月6日,国务院国资委成立。到2004年6月,全国内地31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团国资委全部组建,全国大多数地市完成了国资委的组建工作。

  但在2005年以后,伴随着大量国有企业的改制和兼并重组,很多地市县的国有企业大量减少,一些地市将国资委降级为财政部下的国资办,有的甚至撤销了地方国资委。

  过去10年,国务院国资委逐步明确了机构性质、职责以及对央企的监管准则,然而地方国有资产的监管却显得薄弱。这一问题在没有设立国资监管机构的县市显得更为凸出。

  “对于市国资委来讲,当前市属的行政资产是由财政部门代管,经营性资产也不全是我们管,这也造成了行政性资产的浪费。比如,有的机关房产多,一部分进行出租,但没有纳入财政。”一位来自中部省份地级市国资委主任在昆明会议的小组讨论会上发言时指出,这部分国有资产的监管空白造成的国有资产的流失未得到应有的重视。

  另一位县级市国资监管机构人员则反映,县级国资监管机构成立后,他们发现,县一级国有经营性资产五花八门,有的已经改制了,有的没有改制,国有企业就附着到一些部门,由于疏于管理,生存现状半死不活,存在很大的监管漏洞。“国有企业附着在政府部门,这必然造成政企不分、政资不分,从而导致国有资产监管缺位。”

  为堵住监管的漏洞,从2009年开始,地市级国资监管机构的组织建设开始恢复和完善,县级国资监管机构也开始设立。至今为止,恢复和新建地市、县级国资监管机构的工作已经推进了3年。

  到2013年年初,湖南、广西、浙江等省份的全部地市已单独设立国资委。

  在昆明会议上,黄淑和明确要求:“没有设立国资监管机构的地市,要力争3年内全部予以设立。县级国资监管要全面明确责任主体,推动国有资产数量较大、具备条件的县设立国资监管机构。”

  角色定位的尴尬

  相比于国资监管机构的恢复和建设,国资监管机构在当地略显尴尬的角色定位也许是更难解决的问题。

  作为政府直属特设机构,国资委只代表政府履行出资人的职责,而不像政府职能部门那样行使社会公共管理的职能。但不少地市国资委由直属特设机构改为了政府部门或者与其他部门合署办公,机构不独立、行政化趋势比较明显。这些地方国资委被迫无奈,成为了地方政府的“打杂”部门,甚至承担了很多公共管理的职能。

  国务院国资委的一项统计显示:全国356个地市中,尽管有331个设立国资委,占93%,但作为独立机构的只有227个;保留直属特设机构性质而不承担政府社会公共管理职能的只有107个。个别地市国资委的主要工作集中在企业改制、处理信访和维护稳定上,企业国有资产监管职责没有得到落实。

  江西省国资委政策法规处处长项文说,由于地方对于国资委的定位和职责认识不深,很多本应由职能部门来负责的事情,国资委却成了救火队,国资委的特色因此很难形成。

  某县级市国资委的负责人抱怨说,他们整个机构只有8个人,却干了很多政府交办的职责以外的事情,例如国企的计划生育工作和维稳,“只要与国资沾边都交给了我们”。他极为苦恼,但没办法,他也像其他政府职能部门的负责人一样,接受来自地方政府的同样的考核。

  作为地方政府的直属特设机构,地方国资委代表地方政府行使出资人职责。但现实是,国资委与地方政府对国有经营性资产的认识和目的并不一致,某些情况下,甚至出现矛盾。

  地方政府希望国有企业能够为地方经济做出贡献,促进地方GDP、财政收入等考核目标的实现,因而更注重国有经济发展的速度和规模;而国资委则希望防范风险,实现国有企业的保值增值。

  目前,地方超过半数省市国资委的监管覆盖面超过或接近90%,而与此同时,地方政府对地方国企的干预呈现了加剧的趋势。

  上述县级市国资委的负责人指出,国资委成立后,当地国有企业经历了退出改制的阶段,但如今,在地方政府的发展冲动下,地方国有经济并没有经历资源整合、转型升级,这些国有企业又在走重复的老路。

  而该负责人所在的县,有6家政府新成立的投融资平台,均由政府领导兼任董事长,国资委很难实现监管。

  “很多原来的融资平台,现在经3年改造为公司,这一部分企业成为我们的骨干,但它们又区别于原来传统的国有企业,它们的业务特性跟地方政府息息相关。这部分企业最大的问题是风险防控,贷款总额超过了地方财政总收入的一倍到两倍,这种风险怎么防控?我们也在摸索。”对这些地方融资平台的监管,上述中部省份地级市国资委主任说,他感到迷惑。

  据银监会方面透露,目前,中国地方政府未偿还贷款总额达到9.2万亿元人民币。而这些债务的借款方——地方投融资平台却处于国有资产监管的空白地带。

  由于地方国资委属于特设机构,并非政府组成部门。因而,对于地方经营性国有资产的监管很大程度上取决于地方党委和政府领导对这项工作的重视程度。“一些地市领导对国资监管的概念并不是很清楚,他们认为市里面的国有资产就属于市委、市政府,谁管都一样。”项文建议,国务院国资委能够通过中央党校、国家行政学院向地市党委、市政府的领导传达国资监管的理念,提高认识。

  “地市、县级国资委主任们干得很苦,但再苦也要往前推(动工作),不推就一事无成,主动推就一定会有所成效,就是时间早晚的问题。”黄淑和鼓励他的下属们说,这个过程中一定要处理好当地党委、政府看重速度规模与国资委要抓质量效益之间的矛盾。“虽然有时候会冒犯地方领导,但也要通过好的方式、方法来努力推动工作。”

  国企监管格局现状

  《中国经济周刊》记者 郭芳 | 整理

  根据归口的不同,国有企业可分为:(1)由国务院国有资产监督管理委员会监督管理的中央企业;(2)地方国资委监管的地方国企;(3)由财政部监管的三类企业:中央行政事业单位所属企业、金融企业以及财务关系在财政部单列的国有企业。

  1.国资委监管的中央企业

  国务院国资委管理的企业涉及行业主要有军工、石油石化、钢铁、电力、机械设备制造、通信、航空运输、水运、建筑施工、投资和商贸企业、生产经营型的科技型企业等。其中,科技型企业是央企中特殊的群体,均由原来的部属科研院所于1990年代末改制而来,2003年国资委成立之初有 29家归入国资委管理,被定性为生产经营型的科技型央企。经几轮并购以后,目前有10家规模较大的科技型央企,其资产总量、利润总额等指标在国务院国资委监管的央企总规模中所占比重不到1%。

  从行业看,国资委监管的企业主要是工业企业,但是从资产的性质上,国资委是一部分金融资产的监管者。随着企业间相互参股带来的产权结构的多元化和多层级,以及企业的混业经营,很多工业企业也开始大规模地投资经营金融业。在过去几年中,中石油、中石化、中海油和中国国际航空公司等中央国企在金融业投下了大笔资金,中意人寿、海康人寿等这些合资保险公司拥有的国有股权,都被计入了国资委的名下。国资委单纯作为?“非金融国资”出资人的角色正变得模糊。

  2.地方国资委的监管范围

  在地方,对国有企业进行管理的机构并不完全和中央层级垂直对接,地方国资委管理的国有资产的范围更广。目前各地国资委的监管范围不尽相同,例如北京国资委监管范围已经超过本地国有资产的95%。2010年1月11日,广州市政府通过《市财政局监管的国有企业分步移交市国资委管理的工作方案》,规划将全市经营性国有资产纳入国资监管机构统一监管。此外还有上海、重庆等多个地方将金融国有资产纳入到了地方国资委的监管范围。

  在对地方金融企业国有资产的管理上,除了地方国资委直接代表政府行使出资人权利外,还存在另外两种类型:一种是由地方金融办行使出资人权利;还有一种由政府控股的企业行使出资人权利。

  3.财政部监管的三类企业

  财政部监管的企业主要分为三类:

  第一类是部属企业,即中央行政事业单位所属企业,共有82个部门6000多家企业。即中央行政单位出资的所属企业(不含文化企业)由财政部行政政法司负责;中央事业单位出资的所属企业和中央级文化企业由财政部教科文司负责;既有中央行政单位出资,又有中央事业单位出资的企业,根据“出资金额占比孰高”的原则确定由行政政法司或教科文司负责。

  国务院有明确规定,中央部委不允许办企业。现在的部属央企是中央部委下属事业单位所办或行政单位后勤服务中心成立的企业。

  第二类是金融类企业。从中央所属的国有金融企业国资管理上看,主要由财政部代表国家对国有控股或参股的金融企业履行出资人权利和行使涉及资产评估、产权登记、转让审批等监管权力。

  其中,财政部代表国家对中信集团和光大集团行使出资人权利;依据2009年财政部颁布的《金融企业国有资产转让管理办法》,明确了财政部对下列国有金融企业履行金融资产转让审批等权力:中国投资有限责任公司,国有及国有控股的证券公司、基金管理公司、信托公司、保险公司、金融资产管理公司、信用担保公司以及中国人民银行总行下属企业等。

  在四大国有银行股份制改革启动之前,财政部一直行使国有独资金融机构的出资人代表的职责。目前,财政部通过中央汇金公司以控股方式对包括工、农、中、建四大银行在内的12家银行以及非银行类金融机构行使股东权利。

  第三类是财务关系在财政部单列的国有企业,包括中国对外文化集团公司、中国出版集团公司、中国烟草总公司以及最新成立的中国铁路总公司,均由国务院作为出资人,并授权财政部依法对集团的经营性国有资产进行监管。中国邮政集团公司目前暂由财政部履行出资人职责。

  (根据中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏论文《建立监管统一出资多元的国资体系》、天则经济研究所《国有企业的性质、表现与改革》报告以及财政部网站新闻等资料综合整理)

责任编辑: 莫莫
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