防范地方债务风险需强化预算硬约束

2013-04-18 10:32:31  来源:金融时报

  近日银监会发文,要求各银行控制地方融资平台贷款总量。此举再度将地方债务风险防控拉入了人们的视野。在新型城镇化、新一轮投资启动之际,地方仍然需要大量融资,平台贷款的收紧也意味着,防范金融风险与依托财政力量进行的地方投资间必须取得平衡。

  地方融资平台从2009年经济刺激计划中诞生,尽管暴露出诸多弊端,但是仍然在推动经济增长和上一轮城市化建设中贡献了力量。而且,我国目前还不十分富裕,地方财力有限,在未来城镇化建设、基础设施以及民生投入上,还有许多的刚性支出,还需要发挥政府的组织优势,撬动各种资源,向落后地区和弱质产业流入。那么,我们应怎样优化投融资机制?地方融资平台管理又会有怎样的走势和演变呢?

  “区县级地方融资平台早已存在,多以项目公司的形式存在,经营收入和现金流也较为稳定,但是经济刺激计划出台后,许多空壳的融资平台纷纷成立。”河北唐山市一位国有银行人士告诉记者,由于部分平台既没有抵押,同时不负责项目经营和偿债,因而许多银行就没有继续跟进。

  地方债务已进入集中还款期,引发了公众对其偿债能力的担忧,规范地方举债机制,也成为业界讨论的焦点。中国社科院金融重点实验室主任刘煜辉(微博)认为,地方融资平台大规模举债,最大的弊端在于软预算约束,部分地方政府只顾眼前政绩和利益,留下了一大堆债务。现在政府开始强调强化预算管理,如果能够建立起负责的硬化的投资预算约束机制,“那么就可以考虑下一步,开正门、堵偏门,探索以市政债为导向的市场化地方投融资机制。”

  因为存在着预算软约束,所以地方债务中除去显性部分外,还有着较大规模的需要地方财政担保或兜底的隐性债务。“目前我国省以下分税制不到位,地方税体系迟迟未成型,地方收入紧张。”财政部财政科学研究所所长贾康(微博)分析,转轨与发展进程不断强化地方“有偿”筹资的现实需要,这是地方隐性债的主要成因。另外GDP考核下地方短期行为动因,也加大了隐性举债的力度。

  部分地方债务的隐性化,显然加大了地方财政和银行系统性风险。随着银行融资被收紧,许多业界人士判断,城投债今年有可能会成为融资平台优先选择的融资方式。业界对把城投债发展成市政债的呼声渐高。“配套改革就是硬财政预算机制的建立。金融改革的前提是财政改革,如果没有财政改革,金融改革单兵突进,造成的结果很有可能是金融的混乱。这从过去几年影子银行超常规发展带来的一系列问题中可以看出。”刘煜辉表示。

  市政债与城投债最大的区别是,地方政府权责清楚,风险披露充分,能够吸引更多的长期资金。“我国的政府与公共服务型政府还有差距,政府支出要多出基建投资、维稳、三公三项。”刘煜辉说,在西方国家的公共服务型政府中,支出的70%和民生相关,我国的比例大概在37%左右。因此,解决地方债务问题的症结并不在于地方政府财权和事权的不对等,而在于厘清政府职能,逐步从经济建设型向公共服务型转变,这样地方财政才能收支平衡。“政府职能转换后,有了财政预算硬约束,本着对纳税人负责的态度,地方融资具体的操作可以交给市场机制,这些都是可以解决的。”

  单就融资平台管理来看,功能定位不清晰、运作不规范、监管力度不足是导致风险积累的重要原因。因此,债务公开透明是解决其弊端的最好办法,不少业界专家建议,地方政府应当把注入融资平台的资本金列入当年预算。

  人行广州分行行长王景武接受记者采访时表示,地方债务大致可以分为两类:一类是由于财力不足“被逼举债”;一类是为了经营城市进行的“主动举债”。对于“被逼举债”,应通过加大财政转移支付力度、简化事权等方式予以缓解;对于“主动举债”,则应按照“量力而行、规模适度”的原则严格控制债务规模,坚决避免地方政府透支未来还款能力,大量举债上马形象工程、政绩工程、面子工程,地方政府债务规模必须控制在其经济承受范围之内,必须与财政收支状况相匹配。

  由于存在着体量庞大的隐性负债,因此对地方债务的规模和风险评估存在难度,此次银监会要求,建议一个全口径融资平台负债统计制度,也将促使一些隐性负债浮出水面,从而更加有利于融资平台贷款的清理和总量控制。而要防范地方债务风险,在对平台贷款进行严格管理之外,还应当在规范地方债发行上做文章,在各个环节上进行全流程监控和管理。在地方举债决策中,不仅要考量地方财政的承受能力和偿债能力,还应当从民主决策的角度,看融资项目是否合理,是否切实用于改善民生。

关键字: 地方债务 债务规模
责任编辑: 欣哲
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