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周靖祥:城镇化必须解决农民和土地问题

2013-04-15 15:01:40  来源:腾讯财经

  顺利推进城镇化良性循环,必须在全国层面通盘解决“农民和土地”的关系问题,各省市的单边行动最终必定孤掌难鸣

  文 | 周靖祥

  将城镇化作为破解城乡和区域发展失衡困局的主要手段已无可非议;然而,城镇化发展道路选择在学术界至今仍未形成共识,城镇化行动中各级政府在遭遇发展难题时,越发感觉无计可施。

  现实难题是:各种社会矛盾激化,城镇化受挫何处,未来将面临怎样的发展困境?社会经济发展与旷日持久的半城镇化难题如何破解?经济发展快速和社会建设滞后之间的矛盾如何消除?

  上述诸多疑惑都聚焦于城市建设、城市管理和城市化道路的选择。

  城镇化发展陷阱

  无论是城镇化还是城市化,都不能简单地将其理解为人口的城乡、区域空间位移和经济、要素的集聚,更是农本社会向现代工业社会、城市社会转变的系统性工程。

  在中国,追溯较早而系统的城镇化研究,始于20世纪40年代的费孝通的《乡土中国与乡土重建》,其实早在20世纪三四十年代就已经形成了“城镇化”概念雏形。

  在《乡土中国与乡土重建》一书的封面上赫然写着:黄昏从烽火台上升起,在这界河的岛屿上;一个种族栖息又蔓延,土地改变了颜色。

  20世纪80年代,城镇化再度被重视。1985年《小城镇大问题》一书的出版具有划时代的意义,全国掀起了大规模城镇建设运动实践:1985年中国有建制镇2851个,加上未设建制的县城377个,共有3228个;到1992年,建制镇就达到14182个,7年左右的时间增长了约5倍。

  进入21世纪,城市化大讨论逐步展开,城镇化战略和小城镇建设运动总是绑在一起。时过境迁,城镇化发展和城镇建设道路大讨论再起波澜,人口的城乡迁移印证了早期的判断。与50多年前的城市化截然不同,历经近30余年的大规模农业劳动力地域流动,时下城市和农村人口空间流向的不确定性难题,已经逐渐演变为中国和区域社会与经济发展困局。

  如果把2013年作为“新型城镇化”的历史起点,能够佐证的也只有户籍改革被提升到国家决策层面。

  根据河南主流媒体的报道,新型城镇化开启于20世纪90年代末的河南,经过10余年的酝酿和实践,2012年此战略上升到国家层面。2013年3月,各省市的《政府工作报告》中,“城镇化”已成为战略文本内容体系中最主要的关键词,区域协调、发挥中心城市的带动作用,或将成为中国未来推进城镇化的核心思路。

  在城镇化发展陷阱中,各式问题镶嵌其中:比如各大中城市“创森”运动中,农村和大山深处的“大树”被移进城市;被视为土地财政“巅峰”的河南平坟运动;地级市城市建设过程中打出的醒目标语“人民给我一方土,我还人民一座城”;国内产业向中西部内陆地区转移,县乡政府主推工业化进程,酿成生态和环境破坏;引进大项目的“造城”运动,等等。

  回顾过去30多年来的以经济建设为中心的道路选择,中国早已踏上了只有起点没有终点的谋求增长、污染伴生的道路。中国城市化和城镇化(自上而下强力推拉)很可能遭遇来自资本、生态、农业危机和制度在内的一系列严峻挑战。

  城市不只是富人的,更应是穷人的奋争之地

  近年来,城市群的快速“抱团”,激起我们更多地去思考中国城市空间布局和发展方向的初步定格。

  从大的层面来看,中部地方行动中最具代表性的当属“中三角经济区”以及长江中游城市群(长沙、武汉、南昌三大城市群)的跨省域经济区谋划。

  2013年2月23日,长沙、合肥、南昌、武汉等四个城市负责人共同签署《长江中游城市群暨长沙、合肥、南昌、武汉战略合作协议》。查阅相关报道,我们发现,还存在另外一个版本的“中三角”:武汉城市圈、江淮城市群、环鄱阳湖城市群、长株潭城市群。

  在省市内部,我们依然能够看到“三角”城市稳定关系的存在。比如重庆的“万州—重庆—黔江”,四川的“成都—泸州—达州”,广东的“广州—湛江—汕头”。行政分割情势下,城市的竞争方式变形为“区域集团化”。

  我们需要追问的是:过去20多年的中国城市增长模式还能坚持多久?

  2012年,河南省周口平坟运动将“土地财政运行机制的实质内容”和城镇化运动的指标捕捉、融资形态,表现得惟妙惟肖。

  此外,城市发展过程中都在追求着主导、支柱产业建构的路径,但美国底特律早已提供了“产业兴城衰城”的例证,给产业项目带动城镇建设的思路敲响了警钟:产业造城并非恒久的发展。笔者在重庆、云南等地进行的资源型城市发展兴衰及转型的调研,也印证了这一点。

  我们总是认为“城市人口规模急速膨胀,城市病是不能承受的病痛”,这没错,但我们只是看到了一面;城市发展失衡的真实问题并非是人口过度集中,而是另一个需要追问的问题:今天的超大城市基础设施(当然也包括房子)为谁建设?

  从城市的行政层级来看,目前还存在着有形和无形的经济、社会性歧视,典型的故事就是江西省会南昌火车站的锥形水泥桩。管理当局给出的解释是:市民所指“石凳”是绿化树木的树坛,一些旅客把树坛当成凳子来休息,严重影响南昌火车站作为省会城市窗口的形象。

  未来中国超大城市是否会变成穷人的“噩梦”?

  随着城市人的社会经济地位的固化,代际继承给少数人贴上了“某二代”的标签。任何时代只要存在经济上的富裕与贫穷差异,社会抵触就不可能消融。城市平衡发展的体系应该明确:城市不只是富人的,从包容性的角度来讲,更应是穷人的奋争之地。

  必须通盘解决“农民和土地”的关系问题

  这是一个城乡捆绑发展的时代,又是社会与经济大转型的年代。当城镇化发展成为一种共识,城市化道路的探秘仍在继续。

  时下城市化发展面临着重大选择,推动城市化安全和健康发展已经成为无法回避的问题。中国当下的城市发展和城市化进程,需要重点关注的对象就是人,尤其是农村劳动力。需要破题和变革的内容是土地的经营与配置。

  说到底,关键是处理好人口城市化和土地城市化的矛盾。

  如此情形下,我们更期待的是科学的城市规划和城市管理,期待城市化机制运行走向健康化、常规化和持续化,构建健康与和谐的城市社会。改革与发展相得益彰的成功绝不是巧合,未来中国只有实现经济改革和社会发展联动,才能获得更平稳、更公平的城市化发展。

  顺利推进城镇化良性循环,必须在全国层面通盘解决“农民和土地”的关系问题,各省市的单边行动最终必定孤掌难鸣。

  城市化的前提是农民愿意和有能力进城,城市化的根基是城市社会和城市经济的发展。当下,我们只能说“城镇化的愿景是美丽的,征途却是漫长的”。对于城镇化我们不必过多强调其可能带来的“好处”,更需要识别其可能产生的“损害”。

  (作者系重庆交通大学新农村发展研究院副院长,本研究得到发改委“实现区域协调与联动发展的理论与对策研究”、国家社会科学基金 “城乡、区域发展不平衡对城市化的影响及对策研究”和教育部人文社会科学研究项目“协调与共富发展目标下的区域城市化联动机制研究”的资助。)

责任编辑: 莫莫
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