走出户籍改革误区

2013-04-09 08:47:30  来源:《财经》

  3月之后,随着新一届政府开始运行,推进城镇化成为一项重要任务。近期一系列以城镇化为主题的研讨相继进行,在关于如何推进“新型城镇化”的探讨中,官学两界对于摈弃“人为”城镇化,推进“人本”城镇化颇有共识,对现行户籍制度改革的紧迫性更有共鸣。

  共识与共鸣之下,对于如何推进户籍制度改革,官学两界态度却大异其趣。在学界看来,只有赋予进城务工农民以户口,才能让他们享受到“城里人”的待遇,进而才能成为城里人。有学者还匡算出每个户口的“价格”,即为满足户口所挂钩的公共服务所需的财政投入。

  然而,考虑到当前放宽户籍必然增加各级政府财政支出,政绩考核的GDP导向又一时难去,地方主政者对落实“人本”城镇化自然裹足不前。因此,学界吁求声音越高,地方政府越感踌躇,这也是户籍改革呼吁多年而鲜有成效的一个症结所在。此前一些地方政府之所以热衷“腾笼换鸟”,除了政府强势主导产业升级的惯性思维,也暗含借经济形态重构“劝退”农民工“候鸟”,从而为地方公共服务和福利支出“减负”的隐秘考量。说白了,就是量力而行的适度城镇化,而不是一味追求加速推进。

  从更宽泛的角度看,户籍难题也与中国工业化和城镇化模式的特殊性不无关系。以工业园区为主要载体的工业化推进模式,有着先天的离城镇化取向,这也从某种程度上解释了为何中国城镇化率长期滞后于工业化率。农民工就业的另一个主渠道——服务业,则多出现在大中城市。一般白领在城市落户尚需经过若干门槛,农民工落户、就业更是难上加难。而比较敞开“欢迎”人们落户的小城镇,则因就业发展机会不足、生活居住便利性偏弱以及公共产品和福利含金量偏低,让更多试图进城的人敬谢不敏。

  考虑到现实的形格势禁,强把户籍制度改革简约为人人有城镇户口显然失之简单。可行的思路是,跳出为户籍而户籍的思维定势,而从与户籍所挂钩的福利供给入手加以求解。换言之,户籍制度改革的出路在于去户籍化。由此,户籍制度改革的真义应是弱化公共服务、社会福利与户籍间的硬关系,而以全覆盖、可对接、能流转的福利保障为重点,以公共服务和社会福利的均等化为户籍制度的淡出做好铺垫。

  一个可资借鉴的例子,是粮票的淡出史。当年因为没有粮票,中央曾专门出文件规定农民进城要自筹粮食。这当然违背公平正义,但最终农民在吃粮问题上能够与城里人平起平坐,靠的不是终于获得和城里人一样多的粮票,而是随着粮食供应量的扩大,商品粮紧缺问题得以根除,无需再以粮票界定优先供给范围。

  反观当年国企数千万下岗工人,他们虽然拥有一纸户籍,但由于当时社保医保体系的付之阙如,那些无法实现再就业的下岗工人,只能陷入举步维艰的境地。他们与其时在沿海城市有着充分就业机会的农民工相比,除了户籍,并无其他骄人的资本。

  在中国现阶段,以人为本的城镇化最重要的是充分的就业保障。农民进城首为挣钱,因此就业是第一位的。在此基础上或通过政府提供的公租房,或通过社会住宅来满足其居住需要,使家人能够团圆、孩子就近上学,然后才谈得上下一步的发展和进一步的公共服务的配套,进而才能发挥消费拉动作用。其他如城乡社保统筹、土地制度变迁等,都要在就业基础上才能发挥乘数效应。没有工作,农民即使有些许社保,能“带产”进城,也将裹足不前。

  以人为本,就业优先,则就业追随产业走。而最有效率的产业布局模式,是由市场决定资源配置和产业集聚,也即市场引领工业化,城镇化作为工业化的自然延伸将得以展开,即城镇化追随工业化,并通过城镇化对全要素生产率的提升反过来促使产业升级,提升工业化效率,使两者进入良性循环。

  从某种意义上讲,这种改革路径与中国正如火如荼进行的产业升级与转移态势更为契合——就业随着产业走,人随着就业走,服务和福利随着人走,这也庶几接近人们津津乐道的所谓美国人“一张社保号走天下”的较好状态。

  在此系统工程中,中央政府应本着财权、事权匹配的原则,主动加大投入,铺平福利底部,为全国范围内的对接流转奠定坚实基础。事实上,中央政府的若干政策亦已体现类似思路,比如依据各地实际人口(计入流动人口)进行转移支付。在《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》中就规定,计算标准财政支出时,选取各地总人口、学生数等与该项支出直接相关的指标为主要因素,而总人口=户籍人口+外来人口×折算比例。

  公共服务也应当多元求解,尤其是更多通过市场来解决。各地政府之所以视户籍制度改革为畏途,除了因为户籍与公共服务挂钩,更是囿于公共服务和社会福利只能由政府提供的思维定式。事实上,无论城镇建设中的市政硬投资,还是做大公共服务资产池的软投资,都可以在很大程度上通过市场来做,民资对于这些商机从来有着敏锐的嗅觉和强烈的意愿。

  如此,地方政府既无需因为建设型财政而债台高筑,也不会因民生支出而畏首畏尾,庶几能走出“新型城镇化”之新意。

责任编辑: 欣哲
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