杨遴杰:算算城镇化用地的规模账

2013-04-01 08:57:40  来源:东方早报

  新型城镇化是本届政府在未来几年大力推动的发展战略。按照“十二五”规划中提出的五年城镇化率提高4个百分点的目标,每年要有大约一千万的人口从农村向城镇转移。城镇化不仅是人口转移,还包括土地的城镇化。前些年,地方政府已建立起一套相对固定的“拿地-融资-建设”的模式,但如果按既有模式走下去,土地财政、征拆矛盾、耕地保护等问题继续发酵,最终可能诱发影响社会稳定的风险。

  因此,新型城镇化中的土地问题,既要考虑用地需求能否得到保障,还要兼顾创新的用地机制和收益分配机制。

  在讨论之前,先分析当前土地城镇化的政策环境与约束条件。

  首先,强调耕地保护是既定的政策性约束,耕地红线不会取消,每年新增建设用地规模不会有太大变化。

  其次,土地财政模式应进行调整。房地产高速发展阶段已过,政府土地出让收入会逐步减少,银行对政府以土地抵押获取融资的支持力度会下降,土地财政难以为继。另外,社会各界对地方政府长期低价拿地高价出地、利用土地抵押“寅吃卯粮”的做法强烈不满,土地财政也不应持续。

  其三,土地收益分配机制将重构。一方面国家在主动调整征地拆迁的分配标准,《国有土地上的房屋拆迁与补偿条例》已出台,集体土地上的对应政策也在制定中,更多具有创新意义的均衡土地收益分配的建议不断被提出,一些地方也在实施新的分配办法。

  在此基础上,可以算算城镇化的土地需求能否得到满足,从哪些途径获得这些土地利用规模。

  每年大约一千万人口向城镇转移,按城镇人均用地100平方米的规划标准,需要1000平方公里的城市建设规模。全国每年批准的新增建设用地规模在600万亩左右,约合4000平方公里,即使很大部分用于城市间的公路、铁路、独立工矿、水利设施等,剩下的用于城市发展,照理也完全足够。但实际上,经过这些年城镇化的快速发展,我国城镇建设用地总规模已近8万平方公里,很多城市已经把2020年规划中的规模用完了。

  究其原因,是好钢没有用在刀刃上。城市中大广场、宽马路处处可见,吸纳人口的功能用地往往供应不足。同时各地利用土地低价招商引资,导致工业用地规模过大,用地效率低下。有研究报告认为,我国城镇建设用地的四分之一,即约2万平方公里,处于低效利用状态。如果对其调整功能以提高利用强度,则利用强度若能提高一倍,就相当于提供了1万平方公里的用地规模。

  另外,地方政府及城市内部有大量闲置土地。地方政府融资主要以土地抵押的方式,土地在抵押期间处于未利用状态。有专项调查结果显示,我国地方融资总规模在10万亿元左右,土地抵押占大头,约6万亿元。按每平方米5000元算,考虑到银行一般按市价7折放贷,则约有1700平方公里土地作为抵押品被闲置。考虑到之前抵押的土地估值更低,以及政府库存中其他未设置抵押的土地,闲置面积应该会更多。

责任编辑: 欣哲
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