张茉楠:分税制改革重塑中央地方财权分配

2013-03-13 09:20:32  来源:南都网

  以大部制改革为核心的政府改革正开启中国新一轮改革的大幕,“权力下放”是本轮改革的大方向和轴心,而理清中央政府和地方政府的关系,对地方政府放权,合理划分各级财权和事权,推动分税制改革无疑是重中之重。

  现实情况是,中央集中了全国财政收入的一半左右,但是中央财政支出只占全国的20%。财权与事权的不匹配以及地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄,必然导致地方财政捉襟见肘。为平衡支出,土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式。

  近些年来,地方政府财力不足,不得不“借地生财”,造成严重的“土地财政依赖”。同时“短债长投”的特征也加大了地方政府短期还债压力和债务风险。事实上,中国地方财政失衡问题由来已久,中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展,使地方政府长期面对资金缺口是地方债务问题的根源。1994年分税制改革搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架,是中国经济体制改革的重要一步。通过此次分税制改革,增强了中央政府可调控财力和财政转移支付的能力,中央财政税收体系得到了加强。

  但是分税制改变并不彻底,一个突出的问题是基层财政的困难,表现为财权重心上移而事权重心下移。1994年税制改革以来,地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降到2011年52.1%的水平,而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%,中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重。事实上,全球主要国家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比,体现出收支对等的原则,而中国“财政收支倒挂”造成了地方政府财力不足。

  然而,与之相矛盾的是,无论是公共性的公共财政也好,强调民生福祉的民生财政也罢,再或者注重公共服务供给的公共服务型财政,离开现实财力的支撑都将变成“无源之水”、“无本之木”。但现实情况是,中央集中了全国财政收入的一半左右,但是中央财政支出只占全国的20%。由于地方政府要承担大量的公共事务支出,财权与事权的不匹配以及地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄,必然导致财政捉襟见肘。为了平衡支出,地方政府不得不寻找其他财源以弥补收支失衡,因此,土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式。

  一方面,在我国现行的28个税种中,虽然划归地方的税种有18个,但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定,但企业、个人所得税已划分为共享税,不能成为地方主体税种。而另一方面,尽管中国现行的《预算法》等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债,但事实上各级地方政府大都在不同程度上不顾自身偿债能力扩大赤字,举债度日或负债运行,且这些债务大多处于隐性状态。

责任编辑: 欣哲
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