计生去留

2013-03-12 10:36:53  来源:《财经》

图为《财经》杂志2013年第7期封面

  图为《财经》杂志2013年第7期封面

   计生去留

  新一轮“大部制”改革方案如果在全国“两会”上讨论通过,人口计生委就可能整体并入卫生部。这意味着,组建32年之后,人口计生委作为一个独立部门将不复存在。不过,机构改革与计生政策调整之间,目前并无直接联系,十八大以来,新一任领导集体尚未正式讨论生育政策调整的议题。

  然而,总和生育率远低于人口代际更替水平,生育意愿持续低迷,劳动力绝对数量首次下降,老龄人口上升的速度快过预期,进而造成实际赡养负担加重,近百万失独家庭从精神慰藉到养老支持将陷入困境。透过种种矛盾可以看到,生育政策调整是触及利益较少、受益者众多、改革红利最大的改革领域之一。因此,本届政府任内,应当对未来的中国人口政策作出决断。

  ——编者

  “计生内部谁也不想合并,但大家心里都知道,这是大势所趋。”2月底,国家人口和计划生育委员会一名官员对《财经》记者说。

  此时正值中共十八届二中全会召开,此次会议审议并通过了新一轮“大部制”改革方案。若方案在正在召开的全国“两会”上讨论通过,国家人口计生委将可能整体并入卫生部。这意味着,组建32年之后,人口计生委作为一个独立部门将不复存在。

  具体而言,国家人口计生委将与卫生部整体融合,其原有人员和职能将被拆分,在新的“卫生和人口计划生育部”之下,设立单独司局行使人口控制职能。而国家人口计生委原有的生殖健康、生育服务等职能,与卫生部里职能相近的司局合并。

  公众最为关心的是,计生机构的调整,是否意味着中国的人口政策转向?据《财经》记者了解,十八大以来,新一任领导集体尚未正式讨论生育政策调整的议题。此次机构改革与计生政策调整之间,并没有直接联系。不过,机构调整仍给予民众“生育松绑”的想象空间。最主要的反对意见亦由此而生——专门机构都不存在了,计划生育如何继续实施?

  实际上,中国未来的生育政策调整,已非国家人口计生委等部门层面所能左右。调不调,怎么调,何时调,皆需中央高层拍板。但一个普遍的共识是,本届政府任内须对未来的人口政策作出决断。

  就下一步调整而言,此前有关分省、分步骤放开“单独二胎”(夫妻双方一方为独生子女,可以生育第二胎)方案测算最为详细、进展最成熟,在体制内认同者最多,亦符合中国类似政策“循序渐进”的惯例。因此,未来政策调整,很可能延续这一思路。

  计生委下一步

  早在十年前,有关计生委机构改革的呼声就已出现。曾有的讨论包括,计生与社会保障、卫生、发改委等部门合并,但均未进入实操阶段。

  国家计划生育委员 会创立于1981年3月6日,由五届全国人大第十七次常务委员会会议决定设立,其作为国务院常设机构,负责全国计生工作。2003年3月,在国务院行政机构改革中,这一机构更名为国家人口和计划生育委员会,此后,其再无大变动。

  近年来,随着中国各项生育指标全面下降,人口控制压力减轻,一度沉寂的改革讨论重新升温。基于人口形势变化,各界皆认为改革契机已然来临。据《财经》记者了解,两年前,国家人口计生委内部即有十八大之后“大部制”改革“要动计生”的说法。

  接近国家人口计生委的知情人士分析,此次“计生”与“卫生”合并方案被通过的可能性很大。主要原因在于,随着人口压力减轻,城市居民生育意愿大幅降低,在省、地市一级,人口计生部门的人口控制功能已日渐萎缩,而其负责的生殖健康、节育等职能,与医疗卫生机构存在颇多重合,且受困于人员、技术等条件,难以与卫生系统抗衡。比如,人口计生系统在城镇设有计生服务中心或计生服务站,但由于人们往往更倾向于前往条件更完善的医疗卫生机构,享受更好的生殖健康服务,计生服务机构的地位已显边缘化。从这一角度而言,两方合并,符合“大部制”改革精简机构、解决职能重叠的方向。

  目前,人口计生委系统的机构设置直达县一级,即使在乡镇一级,也一般设有计生办和计划生育服务中心,二者通常是同一机构的“两块牌子”。

  在河南省郑州市中牟县刘集镇,镇计划生育服务中心(计生办)共三层楼,第一层和第三层是提供生殖健康、生育服务的诊室,第二层为行政人员办公室。该机构共人员25人,只个别有公务员或事业编制,其他聘用人员支出需自筹。

  3月4日,《财经》记者走访该中心时看到,诊室空无一人,玻璃门上了锁。二层办公室也房门紧闭,不见人员出入。

  据刘集镇计生办副主任张艳军介绍,计生服务中心属于生育服务的孕前检查、发放叶酸等项目,与镇卫生院的功能重叠,村民更倾向于去专业水平相对较高的卫生院。

  基层计生机构最重要的人口控制功能也已转化为社会抚养费征收。在刘集镇,村民反映的情况是,社会抚养费征收已经和计划生育脱钩,成为非第一胎新生儿上户口的一项行政性收费,“还可以讨价还价”。

  除去基层计生机构的职能萎缩,就技术层面而言,计生委合并难度也不大。目前,国家人口计生委机关拥有行政编制143个,加上下属事业单位,共约千人左右。相较于体量庞大的卫生部,人口计生委是国务院部委中较小的机构,各级计生服务中心也可与同级的卫生机构合并。

  在国家人口计生委内部人士看来,整体融合是相对理想的方案,若是在卫生部下设独立司局,人口计生委实际上被降格。整体打散并入,并将新部委更名为“卫生和人口计划生育部”,则显示计划生育仍被置于重要地位。

  但是,挑战依然存在。一直以来,卫生部以医疗专业人士为主,行政管理职能并不突出,而计生系统干部更多承担的是行政管理职能,新部门如何磨合,计生管理职能是否会弱化,令人口计生委内部有所顾虑。

责任编辑: 欣哲
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