中国应建“发展财政部”

2013-02-27 10:08  来源:金融时报

  中国经济改革的一个重要前提条件是政府体制改革,这经成为政府和市场的统一认识。日前即将召开的十八届二中全会,将讨论国务院机构改革和职能转变方案。国内媒体报道称新一轮“大部制”方案起草已基本完成,其改革重点在于强化市场监管,改善民生,整合完善交通运输、市场监管等,包括民政部扩大权责;国务院食品安全委员会与食品安全监管部门整合,成立专门的市场秩序监管部门;国家海洋局将扩权,强化海洋综合管理权限;铁道部与交通运输部有望整合等。

  看来,此次“大部制”改革将主要是进行微调,不会像08年那样进行规模较大的改革,也不会对宏观管理和调控的职能做进一步改革。笔者在之前文章中提到了对宏观调控部门重组和改革的迫切性,并重点讨论了人民银行提升职能的重要性及改革路径。本文将主要讨论发改委和财政部的整合问题。虽然短期看来不会变化,但如果看今后5-10年,这个改革还是很是必要推进的。

  根据2008年《国务院关于机构设置的通知》的界定,发改委更多的是从国民经济和社会发展战略等更宏观的角度拟定重大经济发展和结构调整的目标及政策。而中国的财政部最主要的职能包括拟定财税发展战略、规划、政策以及组织实施,并承担中央各项财政收支管理的责任。简单来讲,财政部负责的是通过基础财税与预算体系的设计,以达到规范财政纪律、调节财政收支并平衡经济运行的目的。从二者的职责划分来看,发改委重计划,财政部重执行,二者理应协调一致。

  然而仔细观察可以发现,当前关键的问题在于发改委作为一个宏观战略调控部门,却被赋予了部分微观管理事务和具体审批的权利。根据规定,发改委承担着重大建设项目布局的责任,涉及中央政府投资和重大建设的项目都要经过发改委的审批,此外,大额用汇投资也需过发改委这道坎。

  以2012年下半年为例,随着稳增长基调越发浓厚,发改委也重燃了审批热情。据笔者的粗略统计,下半年国家发改委审核通过的项目数超过500个,其中9月份当月就通过147个项目,平均每月审批超过80个项目,相较上半年和去年同期大幅增加。此外,发改委批复项目的节奏差别也很大,譬如经历了9月和10月的高峰,11月发改委仅批复17个项目。然而,似乎正是发改委的积极“作为”使得市场对于基建投资等领域重燃信心,各地官员亦奔走寻求项目上马,固定资产投资增速和宏观经济在四季度也见底回升。

  如此看来,发改委的审批速度可以调控短期宏观经济运行之势,而财政部并没有多少手段。财政部的失势仅仅是表面现象,背后隐藏的则是中国预算体系执行上的不协调。发改委坐拥固定资产投资总规模的控制权以及重大项目的审批权,但却没有足够的财权。政府的财源走的是预算通道,财权掌握在财政部(拟定预算计划)和人大(审议并通过预算计划)手里。这就出现了两个问题:

  其一,每年预算的制定与发改委的“灵活的”调控计划能否匹配。对于这点,很难给出明确的回答,原因在于中国的预算体系的透明度仍然非常低。根据IBP(International Budget Partnership)的调查数据,2012年中国在100个受调查国中预算透明度排名第86位,且排名连续三年下滑,仅高于部分非洲国家。

责任编辑: 恺睿
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