国家推行城镇化战略 土地财政进入最后狂欢

2013-01-08 10:03  来源:《财经》杂志

  土地出让金下滑态势不可逆转,土地财政模式亟须改革,政府部门应及早为土地财政退出历史舞台绸缪

  2012年11月底,土地市场迎来年度供地高峰期,各大房地产企业一改上半年拿地时的犹豫不决,纷纷开始抢地,消失许久的“地王”重出江湖。

  隶属中冶集团的中冶置业集团表现抢眼, 2012年11月30日,该集团以56.2亿元的底价竞得南京下关滨江G50地块,这一成交价远超2012年单幅土地成交价纪录。

  针对各地频出“地王”,2012年12月18日,国土资源部召开新闻发布会,要求各地采取分割出让、综合竞标、配建竞标、提高付款难度等方式,避免出现“地王”。

  但仅在一周后,上海国际港务集团旗下威旺置业有限公司以56.8亿元竞得上海海门路55号地块,再次刷新全国年度单幅土地成交价纪录。

  2012年末土地市场的火热,迥异于上半年的冷清。多位受访的业内人士认为,虽然中央多次强调坚持房地产调控政策,但地方政府迫于财政压力,仍会不断试探政策底线,2013年土地市场应当有所回暖。

  部分房地产公司相信,中央推进城镇化战略,旨在中长期支撑土地市场的活跃。习惯性的以“土地”为主的城镇化会带来土地供应增量,垄断土地供应的地方政府仍可以卖地生财。只是在土地财政模式渐入末路的背景下,最后的盛宴难以持续太久,当下应及早为土地财政退出历史舞台绸缪。

  “冰火两重天”

  年末土地市场的红火景象,与2012年上半年形成了强烈反差,其中缘由引人注目。中国指数研究院测算发现,2012年上半年全国300个城市土地出让金总额6525.98亿元,较去年同期下降38%。其中上海丢失蝉联的冠军宝座,收得土地出让金184.2亿元,仅为去年同期的40%;北京更是无缘前十,土地出让金总额为144.88亿元,较去年同期猛降55.65%。

  财政部公布的土地出让收入数据也证实了这一点。2012年前七个月,全国土地出让成交额大幅下降,国有土地使用权出让收入13490亿元,同比减少5009亿元,降幅27.1%。与之相伴缩水的还包括土地税费收入、房地产税收等,这对各地方政府财政收入的影响明显。

  《财经》记者获悉,早在2011年底,各方已研判出2012年土地市场会骤冷,国务院亦主动调低了2012年全国国有土地使用权出让收入预算,全年2.7万亿元的年度目标,远低于此前两年的2.8万亿元和3.1万亿元。

  其后,2012年上半年出现的土地出让收入下滑,开始令部分地区财政吃紧。下半年全国土地交易出现了解冻迹象,这其中,地方政府“功不可没”。

  部分地方政府出面组织土地出让推介会,试图改变上半年的萧条状态。随即,各地推出的地块增多,相对价格并不高,多以底价成交。比如,浙江温州一次性推出52宗共计3220亩土地,杭州土地交易会上推出的七宗地块,有四宗地以底价直接成交。

  2012年12月,全国土地供应量、成交价格齐升,一派红火景象,这也让土地出让收入大幅缩减的预测没有出现:12月11日,财政部公布的财政收支数据显示,2012年1月-11月土地出让成交额下降,国有土地使用权出让收入23478亿元,同比减少4983亿元,下降17.5%。

  2012年土地市场前冷后热的态势表明,地方政府无法长期忍受“第二财政” ——土地出让收入的过快下滑,它们仍有较强的局部调控手段,可以通过控制土地供应节奏来影响土地价格、交易量。但与此同时,浙江、深圳等发达地区并不令人乐观的实际情况也证明,卖地生财之路将越来越难以为继。

  土地蛋糕日益稀薄

  全国土地市场的总量数据,隐藏地区间的差异和更多的局部问题。大多数城市面临的问题,并非政府延缓推地节奏,而是无地可推。

  浙江省绍兴市财税部门一位官员表示,这些年绍兴的城市建设任务很重,但由于可利用土地不多,来自土地财政的收入有限,只能另想他法。

  “今年的税收任务很重,支出压力又大,各部门都在想办法。”上述官员说。

  与浙江其他大部分地区一样,绍兴的民营经济比较发达,但现在可开发利用的土地太少,城市核心区的土地更是捉襟见肘,当地的一些企业开始向外转移,到中西部地区发展。

  上述财税部门官员说,由于可利用土地越来越少,尤其现在房地产形势不好,土地无人竞拍,土地收入更是见少。这也促使绍兴的经济发展走上一条“去土地依赖化”的道路。

  针对这种现状,绍兴提出“回归经济”和总部经济的口号,试图创造更多条件吸引走出去的企业再回来。由于土地稀缺,绍兴还提出腾笼换鸟,力图把原来对税收、就业、GDP贡献不大的产业逐步淘汰,扶植贡献更大的产业。

  “经营城市”、卖地生财,曾经是江浙等发达地区津津乐道的发展“秘笈”,在运行几十年后已渐至末路。而在欠发达的中西部地区,土地出让收入规模虽然不大,但地方经济对其依赖丝毫没有减弱,卖地生财依然大行其道。

  包头市某经济技术开发区负责人称,在包头市的各个区,土地出让金与政府财政收入的占比虽各不相同,但可以说都比较倚重。纳税大户包头钢铁公司所在的区稍好一些,但土地出让收入仍占相当大的比重。

  过去由于可用土地较多,开发区很看重土地出让收入,而2012年上半年土地出让减少,已影响到政府财政收入,支出出现亏空,无奈只能向上级政府申请财政补贴。该负责人说,2012年总体而言包头市的财政收入情况不好,个别区财政收入减少甚至影响到教师工资发放。

  土地“钱袋子”收紧造成的短期阵痛和可开发利用土地只会越来越少的远景,开始倒逼当地政府谋划长远。“为了增加政府收入,目前能做的就是培养企业快速成长,使之更多地缴税,但这至少也要等三五年的时间。”该负责人表示。

  现行的土地出让金支付方式是土地批租制,即开发商向当届政府一次性支付几十年的土地出让金,从本质上说这是“寅吃卯粮”、透支未来。这一土地出让制度的缺陷,也决定了土地财政不可持续,当届政府越是大量卖地,越会导致下几届政府的“钱袋子”趋紧。

  进入地方政府“钱袋子”的是土地出让收益,即土地出让总收入中扣除土地出让成本后的盈余部分。市县政府在征地和收购土地时,需要垫付征地和拆迁补偿费用、对失地农民的补助、前期土地开发费等。剔除这些成本后的收益,约占总收入的四成以上,“货真价实”地进入地方财政账户。

  按规定,教育、保障房建设、农田水利建设资金支出,与各地土地出让收益挂钩,各自计提均不少于10%。2011年以来,各地区这一轮土地出让收入下滑,势必影响上述各项民生支出。

  影响更大的是各地的城市基础设施建设,以及“土地财政”“土地金融”蕴含的风险。以土地为抵押品、土地出让收入作为偿债来源,从而撬动银行巨额贷款,便是公开的卖地生财秘密。

  据了解,城市基础设施投资70%-80%依靠土地抵押融资。由于土地成交量下降,土地出让收入随之减少,这又会导致地方政府融资和偿债能力下降,财政、金融风险进一步凸显。

  安邦咨询研究团队认为,土地财政是一个无法循环玩下去的游戏,一旦土地储备枯竭,游戏终结。可怕的不仅仅是金融系统坏账的泛滥,更是产业结构畸形和贫富分化的进一步加剧。对于中国经济和社会而言,过度依赖土地财政,最终是一个多输而不是多赢的结果。究竟是什么造就了中国特色的“土地财政”难题?

  告别土地出让狂欢

  中国的土地财政历史并不长,其火热更是最近十几年的事。

  1987年12月1日,深圳在内地第一次举行国土有偿使用权拍卖会,深圳房地产公司以525万元的最高价获得了罗湖区一块8588平方米土地的使用权。这一事件标志着中国国有土地的使用由过去行政划拨向有偿出让转变。

  但直至最近十几年,土地出让金才逐渐成为地方政府的“第二财政”。

  1994年分税制改革后,各地的土地出让收入划归地方政府支配使用。这一在当时看来并不起眼的政策性安排,导致土地出让金收入在最近几年出现井喷,并在过度透支后,随着房地产调控而发生逆转。

  1999年至2004年,全国土地出让收入规模不大,占地方财政收入的比重总体上呈稳步上升趋势,但在这五年间,多数地方政府尚未形成对这一收入的过度依赖。

  由于全国投资增长迅速,部分行业出现过热,中央政府于2005年初加大了宏观调控力度,土地首次与货币、财政一道成为宏观调控的政策工具。土地“闸门”收紧,导致2005年土地出让收入锐减,其占地方财政收入比重由2004年的54%降至39%。

  但随着土地出让制度的改革,尤其是房地产开发迅速回潮,新一轮的土地收入上升期很快来临。

  由于中央实行经营性土地全部招标、拍卖、挂牌方式出让,鼓励价高者得,各地土地出让收入在2005年后快速回升。虽然受国际金融危机影响,2008年国内土地市场冷清,当年全国土地出让收入9600亿元,比2007年减少2000多亿元,但这只是接下来更为疯狂的地价游戏的一次暂停。

  2009年,在中央经济刺激计划全面实施的背景下,各地大量上马投资项目,土地市场也开始好转,地价相继攀升,当年全国土地出让收入达1.4万亿元,与2008年相比猛增近一半。

  之后两年,可谓各地方政府土地财政的狂欢年。重新火热的房地产市场,带动了土地市场急速升温,房价、地价交替上升,地王纪录不断被刷新。2010年,全国国有土地出让收入达到2.8万亿元,是2009年土地出让收入的2倍多。2011年更是达到3.2万亿元,相当于2008年的3倍多,而在此背景之下的全国房价上涨,亦达到决策层和公众的容忍临界点。

  虽然数量可观,各地方政府却是冷热不均。

  在全国土地出让收入的总盘子中,北京、上海、广东等沿海大城市和省区依然占据“大头”,约七成的土地出让金集中分布在沿海经济发达地区,这给上述地区带来了巨大的财政收入与支出景气,但同时也为接下来的收缩埋下隐患。

  卖地机制如何打破

  伴随全国各地房产市场的日益壮大,近年土地出让金规模越来越大,在地方财政收入中的分量也越来越重。

  更为重要的是,在运作土地过程中,江浙等经济发达地区发现了一条以土地为杠杆撬动银行资金,从而快速扩张城市的发展之路。这一模式被更多地方政府仿效,其后果即是土地出让价格和房地产开发热潮的交替上升。

  土地财政促进了地区经济发展,但带来了诸多短期、扭曲的行为。部分地方政府为了卖地生财,大举进行城市扩容,强行征地、拆迁,引发诸多社会矛盾,在改进城市面貌、推进城镇化的同时,亦埋下诸多隐患。

  地方政府之所以有恃无恐,与现行的土地管理制度安排有很大关系。按现行法律法规,农村集体所有的土地必须通过国家征用转为国有后才能进入土地交易市场,交易的主体是政府,而非农民个人。

  地方政府既是土地管理者,同时又是土地经营者,通过对土地供应的垄断地位,推高地价、房价,获取高额土地出让收益。在这场由地方政府主导、以廉价方式购买(补偿)的土地国有化过程中,地方政府为追求土地收益最大化,在实际操作中,容易在征地时刻意压低补偿标准,突破耕地保护政策红线,擅自更改土地利用规划,侵害农民利益事件时常发生。

  在地方政府垄断土地供应的既有格局之下,地价、房价下跌与其利益相悖,因而会采取减少供地面积等方式维持高地价、高房价。这也成为近年中央数次房地产调控政策难以奏效的一个重要原因。

  中国土地学会副理事长黄小虎认为,只有将地方政府经营土地职能剥离出来才能解决问题,否则将管理和经营职能混在一起,管理必然是虚的。

  更多的建议指向是,现行土地批租制亦需改良,遏制地方政府的卖地冲动。

  “2009年我们提出分期支付土地出让金的建议。”安邦集团高级研究员唐黎明指出,这样可以较好地解决政府和开发商的短期行为,在政府、开发商、购房者之间形成相对的利益平衡。

  各地现行的土地出让制度为批租制,即一次性收取未来几十年的全部地租,这一制度安排饱受争议。除了批租制外,国际上还有年租制(按年收取地租)、混合制(既有批租,也有年租),混合制以香港为典型代表。混合体制包含“价”和“租”两个部分:土地使用权拍卖时,一次性收取土地出让金;出让期内,按年征收租金。

  唐黎明建议借鉴香港经验,她认为,实行混合体制后,土地的初始出让价格会下降,因为一部分地租会从初始地价转变为年租金。

  香港的土地基金制度,亦得到多方重视。在此制度下,土地批租的一半收入归当期政府使用,另一半收入归未来政府使用。这样既可以满足土地收购储备制度的资金需求,又可以抑制地方政府过度出让土地的短期行为。

  改变土地权利二元结构,打破政府对土地市场垄断,改良土地批租制,是旨在建立合理的激励机制,矫正过往的短期、扭曲行为,遏制地方政府强烈的卖地冲动。

  但不少人提及,要根治土地财政难题,尚需合理划分中央和地方的事权、财权,同时要为地方政府寻找一条稳定的收入来源,部分学者建议开征物业税逐步替代土地财政。

  新税源与城镇化契机

  深圳市是“卖地生财”的发源地,曾高度依赖土地财政。不过随着辖区内可利用土地的逐渐减少,土地出让收入占政府收入的比重已日益见小,甚至出现无地可卖的局面。2011年,深圳财政收入超过1300亿元,在全国各城市中名列前茅,而土地出让收入不足100亿元。

  深圳市房地产研究中心主任王锋告诉《财经》记者,深圳每年的基础设施建设投入都很大,但已经走过基础设施建设主要依靠土地出让收入的阶段。

  “十二五”期间,深圳将重点加强东部轨道交通建设,到2016年将拥有10条地铁线路,形成348公里的轨道交通网络。如此大规模的城市基础设施建设,所需资金规模可想而知。据了解,地铁建设投入除了一部分公共财政投入外,主要靠市场化运作筹资。

  在“土地生财”之路走不通的时候,深圳市寻找新的税收增长来源,即通过发展高新技术产业、战略性新兴产业优化财政收入结构,逐步摆脱土地财政。

  深圳市颇具代表性,它所遭遇的困惑与被迫转型亦可为其他地区借鉴。

  在王锋看来,很多地方政府热衷参与大量经济建设活动,而税收收入又有限,只能依赖土地财政。对土地财政依赖过大,导致对土地粗放型的利用和无序的使用,本就不可持续。

  国家推行城镇化战略,或许是土地财政的最后盛宴。

  十八大报告提出,要优化国土空间开发的格局,推动城镇化,这其中就有城镇化战略和布局的问题。土地的城镇化将是不可忽视,也无法越过的一环。在此政策号召下,一些地方政府势必做大土地供应增量,继续走卖地生财老路。

  土地出让金下滑态势不可逆转,土地财政模式亟须改革已成共识,受访的专家建议政府部门应及早为土地财政退出历史舞台绸缪。

  国土资源部副部长胡存智在“财经年会”上称,要按照市场化的方向走,绝不仅仅是对现行制度断然否定,或者不加条件地肯定。这个制度支撑30年高速发展,有它的合理性,但它同样存在缺点,在现行机制的运行下,它仍然有一定的作用和向前推进改善的地方。

  “土地财政改革的方向要非常明确,这是一个宪法问题!”北京大学教授周其仁说,靠政治强制力得到市场,在宪法上是不可以的,它歪曲了社会、国家、公民市场之间的关系。这么多地方政府介入土地财政,是一个现实问题。

  周其仁建议,一要用财产税收替代,目前房产税仅在上海、重庆两市试点,应该扩大试点,增加强度;二要把利益轨道弄清楚,即把拿地去卖的轨道定量减下来,这不光是资源配置效率问题,还会影响收入分配及社会进步。

责任编辑: 莫莫
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