朱海斌:城镇化的新含义

2013-01-01 13:14  来源:《财经》杂志

  在十八大报告和新一届中国领导人讲话中,城镇化作为中国经济增长的一个主要动力,被提到了非常醒目的位置。

  但是,城镇化的具体含义是什么?支持中国经济增长的“新型城镇化”,与过去的城镇化有何不同?对于城镇化,仍需要有更明确的说法。

  在过去15年里,中国的城镇化基本上是与工业化同步的概念。从1996年到2011年,第一产业的比重从20%下降到10%,农村人口占比从70%下降到49%。

  中国目前已成为世界最大的加工工厂,出口总量居世界第一,而且出口结构也由最初的制衣、玩具等低端行业为主,逐渐转移到制造业等中高端行业。与此同时,基础设施大力发展,铁路总长度由1996年的6.5万公里增加到2011年的9.5万公里,同期高速公路的总长由118.6万公里增加到410.6万公里。

  城镇化将如何推动中国持续发展?比较多的解释是:受益的行业板块包括房地产、水泥建材、建工机械、电气设备等。

  但这种理解是片面的,用以指导下一步的经济工作很可能是有害的。目前,中国在钢铁、水泥、汽车等行业(尤其是中低端)面临严重的产能过剩。如果延续过去对城镇化和工业化的片面理解,即使可以推动中国经济前行,也可能加剧经济失衡现象。

  未来十年的新型城镇化,应该有别于过去的城镇化,不仅包括基础设施建设和工业化的延伸,而且应该伴随着市民的城镇化、收入差距的缩小、公共服务的完善和政府职能的转变。城镇化从一条腿走路转向两条腿迈进,才能有助于实现经济增长模式的转轨,支持中国经济中长期稳定增长。

  根据国家统计局的数据,2011年中国城镇人口比重达到51%,首次超过农村人口。但是,实际拥有城市户口并享有城镇居民福利的人口比例仍然不足40%。也就是说,有大约1.5亿左右的人口只是实现了“半城镇化”,他们以农民工为主体,在城市中居住、工作和生活,但是仍然游离于城市的边缘。在未来的城镇化中,加快户籍改革,使更多的农村人口和半城镇化人口真正成为城市居民,将是重要的组成部分。

  在现行的户籍制度中,由于户口与住房、消费、教育、医疗、养老和其他社会保障等利益直接挂钩,因而造成城乡割裂,加剧了社会分化。

  在过去的几年内,中国一些地方实施了小规模的户籍改革试点,包括成都、重庆、武汉以及广东、浙江的部分地区,但是整体来说进展缓慢。关键的问题是如何为进城的农民工落实社会福利的资金来源,尤其在目前地方政府财政相对吃紧的情况下,中央政府并未能设计出切实可行的激励机制来加快户籍改革的试点工作。

  从根本上讲,新型城镇化和户籍改革,要求地方政府职能有根本性的转变,由目前大规模地介入经济领域,尤其是公共投资领域转为更多地提供社会服务。

  首先,地方政府应逐步退出投资领域,真正开放私人部门投资。一些回报率较低但社会效益明显的项目(如地铁、公路),地方政府可以补贴的形式进行扶持。这样可以使地方政府从经济生活的掣肘中解脱出来,也有利于提高投资的效率和减少公共投资过程中出现的寻租现象。

  其次,政府部门要增强社会服务功能,包括基础设施、经济领域、社会服务和公共安全各个方面的公共服务。从目前看,地方政府在社会公共服务领域的作用,如生态环境、科技教育、就业和公共卫生,仍然严重滞后于经济发展。要改变这一现象,首先需要地方政府观念上的角色转变。另外,中央应尽快建立一套完善的地方政府公共服务绩效评估体系。

  第三,政府部门要实现机构的精简,使财政支出更加合理化。尽管过去的几届政府都将机构精简列入工作重点,但在实践中机构和人员编制非但没有减少,反而越“减”越多。庞大的政府部门的巨额行政支出和三公消费,不仅吞噬了大量财政收入,而且加剧了社会的不满。

  总之,只有真正贯彻政府职能的转变,才能改变目前政府职能错位、越位与缺失的现象,使城镇化摆脱以前只靠投资与基建一条腿走路的弊端,并真正使城镇化与提高消费、改进民生的经济发展战略目标相吻合。这样的城镇化,才是真正推动中国经济稳定增长的有效动力。

  作者为摩根大通中国首席经济学家

责任编辑: 夏天
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