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财政部清盘光伏业金太阳项目 百亿补贴金去向成谜

  清盘“金太阳”

  一轮“金太阳”,升起于中国光伏市场的涨潮期,陨落于全球光伏产业的退潮期。近4年来,这项以财政资金力推产业发展的特别举措耗资百亿,饱受争议,起落之间,划出了一道充满争议的政策轨迹。

  2009年,这项工程曾被寄予厚望。此前,中国光伏市场“三头在外”——原料在外、市场在外、设备在外,国内市场“约等于零”,光伏组件95%以上用于出口。而受2008年金融危机影响,中国光伏产品出口形势逆转,迫切需要启动国内市场。藉此,中国有关部委启动了金太阳示范工程,期冀能迅速开启国内光伏发电规模化发展的大门。

  然而,这个用心良苦的政策,在实施过程中一直陷入企业“钻漏洞”与政府“打补丁”的博弈战。最终,围绕着金太阳示范工程,跑项目、骗补贴、拖工期、以次充好等传闻不绝于耳,决策和监管者不得不一再调整政策,审计署甚至启动了对其补贴资金的重点审计行动。

  而此项补贴制度的设计瑕疵,在政策出台之初就显露端倪,但并未引起决策者足够重视。其后几年,当该工程在项目审批、补贴发放、后期监管等各个环节相继出现漏洞时,监管者虽试图补救,但这一工程的固有“沙漏”始终难以完全堵上。

  多方权衡,有关部委从今年起下决心不再接受新增金太阳示范工程项目的申请审批,并要求收回未能按期完工的项目补贴,事实上终止了这一实施数年的财政补贴举措。但这几近于“一刀切”的清盘安排,正在引发了光伏产业新一轮的震荡。

  “金太阳”为何陨落,反思这项财政补贴政策的典型轨迹,决策者当引以为鉴。

  ——编者

  接到财政部的清算通知时,山东大唐发电有限公司(下称山东大唐)总经理宋伟惊呆了。

  山东大唐因“金太阳”项目曾获得财政部数亿元的补贴。如今,这些项目被判定为“未完工,取消示范,收回补贴资金”。这意味着公司将受到巨大打击。宋伟感到难以接受:“这些项目事实上已经并网了”。

  同一时刻,感到意外的还有广西玉柴新能源有限公司(下称玉柴新能源)总经理奉金华。玉柴新能源投资建设的30兆瓦金太阳示范工程已并网发电,而财政部判定其为“未发电,取消示范,收回补贴资金”。照此执行,玉柴将被收回补贴资金2.4亿元。

  “金太阳”是国家重点的光伏产业扶持政策。从2009年起,财政部联合科技部和国家能源局,对于列入名单的太阳能屋顶项目,给予50%到70%的建设端补贴。四年间共有900多个项目被列入补贴名单,中央财政对这些项目的补贴达200余亿元。

  5月以来,“金太阳”的财政补助被要求全面进行清算,涉及全国各地百余家涉足金太阳工程的企业。按财政部《关于清算金太阳示范工程财政补助资金的通知》(下称“117号文”),没有按期完工的项目,要求“取消示范工程,收回补贴资金”;没有按期并网的项目,则会被“暂时收回补贴资金,待并网发电后再来函申请拨付”。

  清盘进行时

  此轮清算涉及金太阳示范工程项目310个,财政部要求追回其中109个项目的补贴,涉及资金近百亿元

  财政部主导的此次资金清算行动,在国内光伏产业引发震动。

  《财经》记者从财政部和国家能源局指定的检测验收机构——北京鉴衡认证中心(下称鉴衡中心)了解到,2009年至2011年近八成的金太阳装机量,被财政部要求收回补贴资金,涉及资金“可能超过70亿元”。

  与“金太阳”业主一起陷入被动的,还有工程承包商(EPC)和光伏组件供应商。2010年至2011年,保定英利集团共中标金太阳项目55个,现在其中的51个项目被财政部要求收回补贴资金。

  “如果业主被收回补贴,就没有钱给我们结账。”英利销售部门一负责人称,公司恐将为此付出代价,上亿元应收账款将面临风险。

  5月以来,全国各地百余家涉足金太阳工程的企业,均遭受了117号文的“当头一棒”。

  《财经》记者辗转获得的一份清算明细单显示,此轮清算涉及金太阳示范工程项目310个,装机总量1295兆瓦,财政部要求追回其中109个项目的补贴,装机量共计998兆瓦,涉及资金近百亿元。按财政部的要求,6月30日是清算的“大限”。

  从清算的打击中清醒过来的“金太阳”业主,正在通过各种渠道申诉,争取“赦免”。金太阳工程的主管部委财政部,仍保持着低调,不愿多谈。

  曾长期负责金太阳工程的财政部经济建设司能源处一位官员称:“我已到基层挂职锻炼,现在不研究这个(金太阳)问题了。”

  财政部经济建设司能源处另一位官员则透露:“117号文没有任何新东西,也不涉及任何政策调整,没有透露任何政策信号。”在他看来,金太阳工程做了好几年了,117号文只是按照以往既定的路在走,进行补贴资金的清算“非常正常”。

  然据《财经》记者了解,此次清盘的背后故事曲折、博弈激烈,将会引发中国光伏补贴政策的巨大转折。

  诸多业内人士认为,金太阳工程是政府出于良好愿望出台的产业扶植政策。出发点或是对的,但在项目审批、补贴发放和后期的监管上,频频出现问题。运行4年后,这一政策弊端尽显。改弦更张,有关部委此次清理,是想“彻底翻过这一页”。

  分食链条

  金太阳工程是典型的制度设计缺憾工程,事前补贴,无论采取怎样的实施路径和制度防范,都会有沙漏的存在

  2009年7月16日,财政部、科技部、国家能源局联合发布《关于实施金太阳示范工程的通知》,即“财建[2009]397号文”,决定综合采取财政补助、科技支持和市场拉动方式,加快国内光伏发电的产业化和规模化发展,并计划在两年至三年内,采取财政补助方式,支持不低于500兆瓦的光伏发电示范项目。

  彼时,中国光伏行业的问题是“三头在外”——原料在外、市场在外、设备在外,光伏的国内市场“约等于零”。受国际金融危机影响,出口形势已急转直下。鉴衡中心主任秦海岩称,2009年所面临的问题是“必须启动国内光伏市场”。

  但金太阳工程的实施过程中,行贿、骗补、工程延期、质量低劣等社会传闻不断,使得这个政策面临被决策者否定的尴尬。

  《财经》记者获悉,国家审计署已将金太阳工程列入重点审计范围,清查财政补贴资金是否有违规问题。

  在更高决策层的关注和审计署高压下,财政部决定,将所有金太阳工程的财政补助资金进行清算。

  金太阳工程的一大特点,是“初投资补贴”,即用财政收入直接补贴工程建设。与其对应的是“度电补贴”,即根据电站建成后的发电量进行补贴,目前为绝大多数国家所采用。初投资补贴鼓励投资者压低电站成本造价,度电补贴则要求投资者通过提升电站质量来获利。

  “做了很大努力,但无论怎么补bug,打补丁,都发现不行。”参与政策制定的一位官员认为,“这种财政资金直接补贴产业链前端的设计,从根子上就是错误的。”

  在初投资补贴模式设计下,从项目审批,到补贴发放再到后期监管,任何一个环节都有可能出现财政资金流失和浪费的漏洞。

  这其中,项目评审是分食链条中的第一环。

  “只有30%至40%的申报项目可以获得批准。”一位熟悉内情的光伏组件商告诉《财经》记者。为了对众多申报项目进行事先甄别,财政部和国家能源局从其专家库中抽取相关专家,由鉴衡中心牵头组织评审团,对申报项目进行遴选。

  “竞争激烈,评审时通通关系就很正常。”一位熟悉内情的金太阳工程业主直言,“这项示范工程并没有明确的标准,凭什么就批给你?难道是比谁的可研报告写得好吗?”

  另一金太阳工程业主称,他和一些同行在提交评审材料后都接到了“神秘中间人”的电话,询问“需不需要帮你们跑一下”。所谓跑一下,“我个人理解就是指导业主如何送钱”。该业主还猜测,这些“神秘中间人”可能是“某些有话语权人物的身边人”。

  一位接近评审组的能源专家也向《财经》记者透露,每年评审组成立后,希望涉足金太阳项目的民营业主加紧向他们“公关”。他称自己拒绝了所有“炮弹”,但拒绝对评审组其他成员作出评价。

  对评审团可能存在腐败的指控,鉴衡中心主任秦海岩予以否认:专家组没有收过钱。企业有可能交钱了,也有可能被列入名单了,但是它给中间人交钱与拿到项目没有关系。“他们是被骗了”,他强调。

  项目通过专家组评审后,财政部的补贴款就会直接拨至项目所在地的市财政局,该局会为业主单位开设一个银行账号,将70%的补贴款(2012年第二批项目改为35%补贴款)汇至该账号内并封存。待业主单位提交核准文件、安评环评报告、项目批文等文件,证明项目已具备开工条件后,该局将与银行会签解冻账户,企业可自由使用其中资金,用以购买光伏组件和逆变器设备等。

  在此环节上,组件商亦可巧妙得到超额利润。

  “金太阳救了我的命。”一家国内光伏组件商的负责人介绍,其公司曾因欧美双反,产品滞销。2011年,该组件商转而申请成为金太阳工程项目的业主,项目全部采用自己生产的组件,不仅全部消纳了库存,尘封多时的生产线也得以重新启动,陆续又生产了20兆瓦的组件。

  据《财经》记者统计,财政部2010年以来批复的金太阳项目中,至少有四分之一的项目业主是光伏组件商。为应对欧盟双反,财政部2012年集中批复了4000兆瓦的金太阳项目,是此前三年批复总量的4倍。这成了国内组件商消化库存的一个重要渠道。

  知情人士透露,“大型国企的组件招投标过程相对公开公平些,一些民营业主招标过程则免不了利益输送。”借此工程,部分组件商也清理掉了一些有瑕疵的产品,这些产品原本很难变现。

  光伏电池板在印刷过程中可能会出现色差,在装片过程中可能会出现外边框划痕,这些瑕疵虽不影响使用,但是无法出口欧美,通常会积压在仓库角落。不过,金太阳的业主喜欢这样价格低廉的瑕疵品。由于是初投资补贴,工程成本压得越低,利润空间就越大。

  秦海岩表示,鉴衡中心在项目验收时会对组件和逆变器等关键设备的关键指标进行严格把关。“这些产品,外观上有瑕疵,但是质量没问题,就像手机 背面有划痕,但是不影响使用,不能叫以次充好。”

  秦驳斥了此前媒体种种关于金太阳“以次充好”“骗补”的报道,称鉴衡中心验收的所有工程中没有发现媒体所说的情况。“组件、装机量等都经过我们的检测,有问题的绝不会通过验收。”

  秦还称,此前业界传言最盛的“一块电池板重复使用,骗取两次补贴”的情况不可能出现。《财经》记者曾为此遍寻与金太阳工程相关的人士,确未发现“拆东墙补西墙骗补”的具体案例。

  目前,财政部要求获得补贴的光伏项目每天上传发电数据,数据具体由国家发改委节能中心和鉴衡认证中心共同实时监控。不过,有业内人士透露,这套系统可以监控项目是否仍在发电,但很难监控转化率之类的指标。

  “如果转化率低,是因为光伏组件质量差,还是因为天空中飘过来一片云,是没办法明确知道的。而且就算知道了,也很难去监管——反正补贴已经给企业了。”

  “金太阳工程的寿命期是20年,怎么保证未来的质量?五年后转换效率出现衰减怎么办?算不算质量有问题?”中国可再生能源学会副理事长孟宪淦反问,“五年后,一些小的开发商可能早就不知道在哪儿了,找谁去算这笔账?”

  “补贴到手,以合理价格变现是一个不错的选择。”亦有业内人士提醒称。这些组件衰减较快的电站在价值上可能打折,但绝非毫无价值,接手的下家依然可通过电费收入获得利润——国家财政补贴最后成为交易双方共享的利润。

  在金太阳利益链上,业主和EPC的利润空间则更大。117号文称,被取消示范的金太阳工程“如继续实施,可按国家有关规定享受分布式光伏发电度电补贴政策”。在初投资补贴和度电补贴两种模式下,内部收益率都在8%至10%左右。

  但是,由于初投资补贴在投资时就可享受到国家大量补贴,“等于是国家财政帮着免费融资”;而度电补贴则需要业主在前期投入大量资金,成本回收较为长期。因此,采用初投资补贴的金太阳工程,受到了业主的热捧。

  这其中,有不少已批复项目虽具备开工条件,但业主却选择晚开工或干脆不开工。一家组件商坦言,部分业主拿到补贴后选择等待,是在等组件价格下降,“用今年的高额补贴买明年的便宜组件。原来的补贴款占到工程总造价一半,组件价格下来一半后,光财政补贴款就足够支付总造价了”。

  申银万国出具的一份报告显示,光伏发电系统造价已由2010年的30元/瓦,降至目前的8元/瓦至10元/瓦。一位业内人士分析,如果能抓好这个时间差,金太阳项目的内部收益率可能高达30%,而正常情况下内部收益率仅为8%至10%。

  还有少量业主拿到补贴之后,不积极开工,只为吃利息。10兆瓦的金太阳项目,首期可获得补贴款超过3500万元,利息相当可观。“大不了政府发现了,再把补贴收回去,就当它是财政部的无息贷款。”

  评审-组件商-EPC-业主,形成了金太阳项目的一个闭合循环。制度的设计漏洞,使得循环里的各个利益主体都可分享到财政补贴资金。

  “金太阳工程是典型的制度设计缺憾工程,事前补贴,无论财政部怎样的实施路径和制度防范,都会有沙漏的存在。”一位不愿具名的专家告诉《财经》记者,财政部在这个工程中,既是出纳又是会计,出现了体制性的错位。

  釜底抽薪

  此次下发的117号文,抽走了金太阳示范工程的根基,让链条上每一位利益相关者陷入焦虑

  从2009年启动的那一刻开始,金太阳工程就陷入“钻漏洞”与“打补丁”的博弈之中。

  2009年第一期示范工程,包括329个项目,设计装机总规模642兆瓦。按规定,这些项目按工程投资(约29元/瓦)的50%给予国家补助,偏远无电地区的独立光伏发电系统,则按投资的70%给予补助。

  “金太阳进入的门槛较低。只要能挤进名单,中央财政在投资的时候就补贴,也不需要地方配套。”相关部委一位部门负责人,用“汹涌”一词形容当时的企业申报潮。

  第一年暴露的问题,是一些企业获得财政补助资金后,用劣质材料来进行建设。2010年,财政部宣布取消39个“围而不建、以次充好”的项目,总计装机54兆瓦,这其中包括无锡尚德、阿特斯、BP等国内外知名光伏企业担任业主的工程。

  2010年,三部委与住建部联合下文,将关键设备招标方式由项目业主自行招标,改为国家集中招标。国家财政资金按中标协议供货价格的一定比例给予补贴。

  但是,2010年项目的补贴标准,仍按照2009年的市场行情确定。企业中标后,国内光伏设备价格上演“高台跳水”。于是,大量的金太阳工程开始延后开工时间,坐等组件价格继续下降,以便获取额外的利润。

  业内人士很快发现,集中采购设备仍无法保证工程质量。“中标的大企业也有库存和瑕疵品。这轮金太阳工程,基本把设备商们的库存都清理了。”一位设备供应商介绍说,“大型地面光伏电站采购时都要求质量最好的组件,而金太阳工程的屋顶电站,往往向我们采购最差的组件。”

  到了2011年6月,三部委又将政府集中招标,改为由业主单位自主采购。

  一位设备商则告诉《财经》记者,金太阳业主还普遍与设备供应商签订“阴阳合同”,上报的价格定得高,但实际成交价格压得很低。

  2013年3月,财政部决定金太阳示范工程不再进行新增申请审批,外界均猜测,金太阳工程由此将开始退出历史舞台。

  同一时间,国家发改委发布了《关于完善光伏发电价格政策通知》的征求意见稿,针对光伏发电上网电价提出了新的实施方案。

  此次下发的117号文,抽走了金太阳工程的根基,让链条上每一位利益相关者陷入焦虑:“取消示范,收回补贴”让业主获利的希望落空,无法支付EPC的账款;EPC没有钱,也无法向组件商支付货款;本已债务缠身的组件商,原指望通过金太阳翻身,反再遭重创。

  中达电通公司,是山东大唐金太阳示范工程项目的EPC。其太阳能光电系统事业部部长方剑锋告诉《财经》记者,“到最后实在没办法,我们只能起诉大唐,我的分包商和供货商也会起诉我,到时候你起诉我,我起诉你,整个行业都乱了。”

  接近财政部的人士称,金太阳工程在批复时已告知业主,“建设周期原则上不超过一年”。此轮被收回补贴的项目,虽然目前大多数已经完工,但都属于“延期完工”,因此“收回补贴是有道理的”。

  “这不是结束,只是一个由不太合理的政策,转向另外一个更合理的政策。此次被追缴补贴资金的企业不用太悲观,将来这些企业工程建成并网后,仍可用终端电价补贴的方式收回成本。”上述人士认为,“但如果当初企业为了降成本采用了劣质设备,导致转化率低、发电量少,这个企业必然会蒙受损失。”

  显然,财政部希望通过117号文,实现初投资补贴向度电补贴的过渡。但对于产业链上的每一环来说,这种改变是不可接受的。这不仅意味着每一环的获利模式被打破,更意味着每个人都必须先行垫付变革带来的成本。

  秦海岩认为:“如果我们没有做金太阳,国内屋顶光伏市场可能现在还是一片荒漠,金太阳也为分布式能源的发展积累了经验。金太阳工程还是有很重要的历史贡献,不应全盘否定。”

  孟宪淦认为,“初投资补贴,确实不是一无是处,关键在监管。监管到位,照样发挥作用”,“鉴衡是第三方认证机构,只有验收的权力,没有后期监管的权力,后期监管谁来做,不知道。”

  孟宪淦表示,一旦初投资补贴的刺激作用得到了体现,就应该转向度电补贴,而不是拖到现在。但多位业内人士分析称,此次财政部釜底抽薪,动力只是出于对财政补贴资金是否物尽其用表示怀疑。

  多位受访人士直言不讳,“财政部管理能源项目的水平有待提高,如果超过八成的项目无法按期完工,就是制度设计有问题了。”

  这近八成的项目中,除了少部分业主故意拖延工期套取国家补贴资金外,大部分业主均称工期延误并非故意,而是有着客观原因。

  譬如,金太阳工程在实施过程中确有难度,开发商与屋顶业主谈判过程艰难,因此造成了工期延误。这也从另一个侧面反映了制度设计的缺陷。

  山东一位金太阳业主称,在申报金太阳工程时,开发商通常会与屋顶所有者达成意向性协议。不过随着时间推移,情况会发生各种变化。使用金太阳工程所发电和从电网买电,之间会有度电0.6元至1元的差价,这是开发商和屋顶业主共享的利益,如何分配,双方往往僵持不下。

  更可能出现的情况是,原先同意合作的屋顶业主态度突然发生转变。“领导一换人,情况就变了。”秦海岩说,有些屋顶所有者是国有企业,节约的电费有限,国企根本不在乎。“在我的屋顶上折腾,对我没好处,我还得担责任,何必呢?”

  2012年,宝钢集团利用厂房屋顶开建50兆瓦金太阳项目。其中一期项目5.6兆瓦,仅用了51天就并网发电,但过程并不容易。“领导很支持,即便如此,因为要建在车间厂房的屋顶上,项目部甚至要到车间厂房喝酒公关。”一知情人士透露。

  另外,部分工业厂房结构会被业主自行改变,导致工程质量不合格的情况也不鲜见。签订初步意向时,开发商对照厂房的设计图纸并不能发现这些问题。而真正开展前期工作时,问题暴露,只能放弃。

  “屋顶是稀缺资源,尤其是利用别人屋顶更麻烦,如果因为这样那样的问题,谈不拢或者不能建,只能去寻找别的屋顶,反反复复,很折腾人,时间都耗在这些事情上。”一位业主抱怨。

  最后博弈

  更多业主、EPC和组件商,仍将希望寄托在最后的申辩上,希望财政部能够体谅苦衷,放其一马

  离“6·30”的清算大限仅有一个月,列入清查范围的近百亿元的资金能够追回来多少,相关负责人心中还没有把握,“其中一部分注定是打水漂了。”

  在近期一份其他领域的财政补贴重点工程的报批件上,一位高层领导批示:要吸取金太阳工程的教训。

  “这一页翻过去了,但并不是结束不做,不支持光伏产业了。”一位参与金太阳工程出炉论证的能源界人士告诉《财经》记者,国务院常务会议已经原则通过了关于支持光伏产业的指导意见。

  《财经》记者获知,光伏新政把初投资补贴的金太阳工程,改为度电补贴模式,初投资补贴仅在边疆或孤岛地区继续实施。

  但是,更多的业主、EPC和组件商,仍将希望寄托在最后的申辩上,希望财政部能够体谅苦衷,放其一马。

  譬如,工程能否并网,是此次清理金太阳补贴资金的一个参考标准。然而,这个标准是否合理,工程延期究竟是什么原因造成的,业主、监管者、电网公司和政府部门各执一词,上演了一出金太阳版“罗生门”。

  在2012年10月,国家电网推出支持分布式能源政策之前,并网困难是工期延误的另一重要原因。在财政部的清算单中,有多个项目被判定“未并网发电,暂收回补贴”。

  “工程没有按照规定的时间进行下去,已经违反了获得补贴的规定,进行清理也是理所当然。”一位接近金太阳项目评审的发改委能源研究所专家称。

  然而,多位业主反映,并网难是客观原因,在2012年10月之前难度很大,“现在却要业主自己担责,实在委屈”。

  虽然大部分项目开工前,业主会拿到电网公司原则性同意并网的复函,但多位业内人士称,这实际上是一张白条,电网公司很少兑现承诺。

  一些业主在工程竣工后,为避免电网公司阻碍,多会选择自行接入内部供电系统,自发自用,而不向电网公司报批。

  补贴机制不合理,实施过程存在瑕疵,金太阳工程“最后的清算”激起了业内部分反弹。一位金太阳业主称,“应该分清楚哪些是蓄意拖延的,哪些确实有客观原因。如果连电网的问题都要我们担责,我不能理解!”

  “金太阳工程规定申报有两个‘路条’——电网路条和屋顶路条。有了这两个路条,就可以去申报,申报成功就可以获得一大笔财政补贴。很多基层电网开的路条,不少都是光伏企业为了拿项目,托人情,说不管并不并网,只要给我开个路条就行。”国家电网发展策划部规划二处副处长齐旭告诉《财经》记者,“路条只是原则同意,真正接入,还需要做非常多的工作”。

  “业主感觉到并网难,有很多因素。”齐旭称,企业拿到路条,获得财政补贴后,需要找到电力设计部门做项目的可研和规划,之后再向基层电网正式申请。“设备标准对不对,按照什么保护?线路有多长,怎么走,开关装几个?这些都需要前期就设计好,但往往根本没有设计。真正能够落实和并网的,就不到50%了。”

  部分电力专家认为,金太阳工程将验收环节前置,没有考虑是否并网,表明决策和监管部门有些“外行”。

  金太阳工程名义上是财政部、科技部和国家能源局三部委共管,但是控制补贴资金的财政部处于主导地位,能源项目管理经验更丰富的国家能源局,在该项工程中的作用并不突出。

  “其他所有的电源项目,都是要先由电网验收才可以确认合格,唯有金太阳的验收是先由鉴衡验收,验收完就可以获得补贴尾款,再由电网来验收。”中国电科院一位专家称,并网验收时,往往有诸多不符合电网标准的地方,“用户会觉得很麻烦,有的企业干脆不申请并网,自发自用。”

  国家电网公司的统计数据显示,2012年5月,当时国家电网经营区的四批354个金太阳工程项目,只有157个提出接入前期申请,占比仅为44%。不仅仅是小的项目不申请并网,例如北京南站这类大型的屋顶光伏项目,至今也未申请并网。

  在一次财政部、科技部、发改委牵头召开的金太阳工程政策讨论会议上,与会者把并网难的矛头指向了电网。电网公司的参会代表说:“究竟是哪些企业的项目并网难,难在哪里,需要我们做什么工作?请主管部委开个单子给我们,我们一家一家去解决。”

  “这次会议之后,等了很长时间,也没等到主管部门开的单子。这个提议只好不了了之。”齐旭透露。

  多位业主亦认为,以上各种工程延期的苦难,多与最初的制度设计有关,根据项目实际情况,监管者应该放宽金太阳工程竣工验收的时限。

  一位不愿具名的光伏设备商告诉《财经》记者,根据金太阳的项目规定,项目工期非常短,很少有人来得及好好做。他本来也是金太阳工程的有力支持者,但在看到项目文件后,担心将来会出大问题,其所在公司参与较少。

  另一位不愿具名的业主称,国家能源局审批发电项目,一般是业主单位条件成熟后上报,能源局批复后就可以开展前期工作,工程进度可控,风险较小。

  但金太阳示范工程从下发通知到申报截止时间不足两个月,这期间业主需要准备大量资料,而此时尚不清楚项目能否通过审批。因此,只能和屋顶所有者达成意向性协议,而无法展开实质工作。

  金太阳工程的制度设计存在问题,一再被受访者提及。一位业主坦言:“我没有办法预测财政部是否会下批复的通知,何时下通知,也没有办法储备项目,即便是储备了情况也会发生改变。等通知真的下来了,准备工作也很仓促。”

  亡羊补牢

  汲取金太阳工程教训,专家们建议改变对光伏工程的财政补贴方式,即从建设端补贴改为电价补贴,公共财政资金仅对最终产品进行扶持

  在采访中,部分业主表示申诉恐怕无望,只有把希望寄托在“光伏新政”上。

  5月14日举行的SNEC(2013)上海光伏展上,国家发改委能源研究所副所长王仲颖表示,目前各方对光伏电价补贴政策已形成统一意见。

  这个消息,给低迷的光伏行业打了一针强心剂。亦有部分业主和组件商表示悲观,“怕活不到那一天了。”

  一位长期关注新能源领域的专家则认为,中国光照资源丰富,光伏产品成本较低,完全可以用恰当措施,适时启动内需。除需要改变补贴方式外,还需完善其他几项措施。

  譬如,要建立光伏发电补贴的稳定来源。该专家建议取消各地自行出台的可再生能源电价附加减免政策,加强征收和使用各环节的管理,做到应收尽收。仅此一项一年可以增加可再生能源基金近200亿元,可专项用于支持光伏发电。原来基金中用于风电、生物质能补贴的金额可以基本不动。

  这位专家称,若能统一使用可再生能源电价附加基金中的光伏补贴、财政资金中用于“金太阳工程”和“屋顶光伏计划”的资金,一年资金量可以达到近300亿元。

  这些资金如完全用于售电端补贴,按每千瓦时补贴0.2元-0.3元计算,上述资金每年可补贴光伏发电量1200亿千瓦时(去年全国光伏发电量为20亿千瓦时),相应装机1.2亿千瓦,是现有光伏装机的40倍,可以有效释放现有光伏产能。

  《财经》记者获知,发改委能源所王仲颖透露的新终端电价补贴政策,仅仅是国务院原则通过的光伏新政的一个环节。但其最大亮点,正是汲取金太阳工程教训,改变对光伏工程的财政补贴方式,即从建设端补贴改为电价补贴,公共财政资金仅对最终产品进行扶持。

  亡羊补牢,犹未为晚。金太阳工程政策的闪亮登场和黯然收场,其制度设计和实施路径得失,当为决策者鉴。

  本刊记者陈晓舒对此文亦有贡献

  资料

  “金太阳”政策演变

  “金太阳示范工程”,是中国应对国际金融危机、促进国内光伏发电产业技术进步和规模化发展,而紧急实施的一项政策。

  2009年7月16日,财政部、科技部、国家能源局联合发布《关于实施金太阳示范工程的通知》,决定综合采取财政补助、科技支持和市场拉动方式,加快国内光伏发电的产业化和规模化发展。三部委计划在2至3年内,采取财政补助方式,支持不低于500兆瓦的光伏发电示范项目。

  2009年的第一期示范工程包括329个项目,设计装机总规模642兆瓦,规定2—3年时间完成。这一年的“金太阳”,重点支持大型工矿、商业企业以及公益性事业单位,利用现有条件建设用户侧并网光伏发电项目、偏僻无电区光伏发电项目及大型并网光伏发电项目。当年并网光伏发电项目按系统总投资的50%给予补助,偏远无电地区的独立光伏发电系统按系统总投资的70%给予补助。

  2010年,“金太阳”不再支持大型并网光伏电站,其它支持范围与2009年相同。2010年9月21日,三部委与住建部联合下发《关于加强金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用示范工程建设管理的通知》,将关键设备招标方式由项目业主自行招标改为国家集中招标,按中标协议供货价格的一定比例给予补贴。其中,用户侧光伏发电项目补贴比例为50%,偏远无电地区的独立光伏发电项目为70%。对示范项目建设的其他费用采取定额补贴,用户侧光伏发电项目4元/瓦(建材型和构件型光电建筑一体化项目为6元/瓦),偏远无电地区独立光伏发电项目10元/瓦(户用独立系统为6元/瓦)。

  2010年至2011年,“金太阳”重点支持经济技术开发区、工业园区、产业园区等集中连片开发的用户侧等光伏发电项目等。补贴标准又有所调整,不再对关键设备进行招标,只要设备检测符合标准即可,补贴方式仍采用初投资补贴,采用晶体硅组件的示范项目补助标准为9元/瓦,采用非晶硅薄膜组件的为8元/瓦。

  2012年上半年,金太阳第一批项目的补贴标准调整为:用户侧光伏发电项目补助标准原则上为7元/瓦,后在正式实施过程中调低到5.5元/瓦;下半年第二批项目的补贴标准为: 2013年6月30日前完工的金太阳以及与建筑一般结合的太阳能光电建筑应用示范项目补助标准为5.5元/瓦,建材型等与建筑紧密结合的光电建筑一体化项目补助标准为7元/瓦;偏远地区独立光伏电站的补助标准为25元/瓦,户用系统的补助标准为18元/瓦。

  2013年3月,财政部决定金太阳示范工程不再进行新增申请审批;2013年5月,财政部发布《关于清算金太阳示范工程财政补助资金的通知》,规定没有按期完工的项目,要求“取消示范工程,收回补贴资金”;没有按期并网的项目,则会被“暂时收回补贴资金,待并网发电后再来函申请拨付”。

  【作者:《财经》记者 朱实习记者 王佳丽 】

  • 责任编辑:漠漠

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