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能源价格改革推动民资参与电力投资

新一轮简政放权,被业界认为打开了民间资本进入重大工程项目甚至传统垄断产业的大门,有望激发民资的投资热情和活力。煤电联动是近年来能源领域最重要的改革,对我国电力行业的价格和体制改革,行业可持续发展,尤其是解决民资进入电力,都有重大深远的意义。

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  新一轮简政放权,被业界认为打开了民间资本进入重大工程项目甚至传统垄断产业的大门,有望激发民资的投资热情和活力。这对民资进入能源领域是否一个新的机遇期?可否解决民资进入能源的“玻璃门”?

  煤电联动是近年来能源领域最重要的改革,对我国电力行业的价格和体制改革,行业可持续发展,尤其是解决民资进入电力,都有重大深远的意义。国企垄断为政府控制电价提供了可能性,当电价为国家综合部门所掌控,政府会把电价当成是宏观政策的一环,在电力决策时甚至可以这么考虑:如果在电力行业输一些,在其他行业可以赢更多一些,那么整体加起来还是赢。只要给政府提供机会,政府就很难自觉放弃控制电价的机会,因此对于电价市场化改革的长期性,需要有充分的思想准备。

  政府鼓励民间投资“新36条”的实施细则在2012年出台,之后国土资源部、电监会及国家能源局等部门又纷纷颁布文件鼓励民资进军能源领域。日前国务院办公厅正式下发文件,决定取消和下放117项行政审批项目,并公布了其中104项的清单。此轮简政放权,被业界认为打开了民资进入重大工程项目甚至传统垄断产业的大门,有望激发民间资本的投资热情和活力。

  这对民资进入能源领域是否一个新的机遇期?可否解决民资进入能源的“玻璃门”?引起广泛关注。

  为什么需要鼓励民资参与能源?鼓励民营参与首先是要让消费者有更多选择,使能源产品和服务的价格更具竞争性,如果仅强调能源企业的产权多元化(比如说通过股市融资)而没有提高竞争度,对消费者是没有实质性意义的。就我国能源现状来说,民营参与是加强能源竞争、提高能源效率的重要途径。

  一直以来,民资在能源行业常常遭遇“玻璃门”现象,意指政府的鼓励性政策就像被挡在玻璃门背后一样,看得见却享受不到。“玻璃门”现象原因很多,主要包括目前的能源政府定价无法保障民营投资收益,能源国有垄断企业的排他性不利于公平竞争,小煤矿整顿导致对保障民营产权的质疑,还有国家相关部门设置的准入门槛,以及现行经济体制下政府机构对国企的依赖。

  近十年来,“非公经济”在能源行业的份额不仅没有增大,而是逐渐缩小,许多以前在传统能源领域的外资和民营企业越来越少了,这说明政府对民企和外资仅仅开放和不排斥还不够,而鼓励和支持则必须有实质性政策和能源改革。我国发电侧早就对民营开放,电网国家经营。上世纪80年代中至90年代中民营发电(加外资)曾经占有一定比例,今天电力国企已经基本上将民营挤出,国企一家独大,越做越大。应该说在整个能源行业中,太阳能行业是民营最活跃、比例最大的行业。但是,我国太阳能行业可能正经历一个国有化的过程。

  电力能源作为基础公共行业,国企在经济快速发展时期,会有一定的短期好处,但是,中长期的麻烦是明显的。政府应该也意识到了,国务院深化电煤市场改革的指导意见要求,自2013年1月起电煤价格并轨,煤炭企业和发电企业自主衔接签订合同,自主协商确定价格,同时实行煤电联动。这是近年来能源领域最重要的改革,对于我国电力行业的价格和体制改革,行业可持续发展,尤其是解决民营进入电力,都有重大深远的意义。

  民资进入电力的重要性可能有不同看法。但目前电力国企的高度集中(可能已接近95%)是电力行业许多根本性问题的根源。其一,电力国企高度集中为政府电力定价提供可能性,而政府电力定价会阻碍民营进入,加强电力国企垄断;其二,延缓电力体制改革进程;其三,限制部门效率的改善。实践中近十年来的电力大投资中,电力装机大幅度扩张,但是民营基本上没有参与,甚至变现退出。因此,如何鼓励民营企业参与,是现阶段电力行业发展的重要挑战。

  我国电力行业有一流的技术和全新的设备,如果我国电企的整体效率还比很多国家的同行低,问题一定是出在价格机制和由此引发的管理问题。我国目前的电价体系迫使电力企业承担政府职能,由此政府很难客观衡量企业效率,也很难将其与国际水平具体比较。对于电力企业来说,承担政府的社会职能使其政企不分,他们就不能单纯地依靠改善管理、技术创新、提供优质服务来提高盈利,而是把注意力放在与公众和政府的电价“博弈”上。民营和外资的进入可以设立一个经营底线和必要的财务纪律性,为政府合理制定能源价格和监管提供参考依据。

  国企垄断为政府控制电价提供了可能性,当电价为国家综合部门所掌控,政府会把电价当成是宏观政策的一环,政府在电力决策时甚至可以这么考虑:如果在电力行业输一些,在其他行业可以赢更多一些,那么整体加起来还是赢。只要给政府提供机会,政府就很难自觉放弃控制电价的机会,因此对于电价市场化改革的长期性,可能需要有充分的思想准备。

  比如说,电价涉及能源稀缺和环境保护,涉及可持续发展,这个没有争议,但是短期通货膨胀可能比能源和环境问题重要,对于政府来说,长期往往不如短期重要。所以,电力国企垄断支撑着能源价格成为政府宏观政策工具的可能,很简单,通过亏损来保证电力供应只有国有企业可以做,如果电力行业哪怕有30%是民营,仅电力短缺可能性,就会迫使政府及时调电价。

  对于民资来说,到位的煤电联动是进入电力的一个基本条件。没有价格机制约束的政府调价会使电企运营和投资充满不确定性,而不到位的电价上调是民营投资的最大障碍。没有煤电联动,结果一定是加强电力的国企垄断。

  及时到位的煤电联动可以有效解决民营对电力投资的担忧,民营进入的速度和规模关系到电力行业的效率和可持续性。当然,民营进入电力有一个过程,政府可以加速这个过程,比如说,通过有意限制国有电力投资来鼓励民营和外企进入,鼓励国有民营联合经营等等。

  林伯强(著名能源经济学者,新华都商学院副院长,厦门大学中国能源经济研究中心主任、博导)

  • 责任编辑:漠漠

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