产能过剩怪圈:经济下行时大笔一挥项目批量上马

2013-05-18 08:09:32  来源:华夏时报

  看紧政府的手 十大振兴产业多陷产能过剩泥潭

  本报记者 陈岩鹏 杨仕省 北京报道

  唐山市丰润区的大批小钢厂都傍在丰白公路两侧,由于长年运输钢材,原本平整的丰白公路,如今已是坑坑洼洼,尤其一到雨水季节,坑洼之地立马就会变成一个个偌大的泥潭,让来往的车辆深陷其中。

  当地一位钢厂负责人对《华夏时报》记者说:“如果按照国家规定的准入门槛,包括我们在内的许多小钢厂都该被当做落后产能淘汰,但经历过这么多年却依然屹立不倒。”这里的小钢厂曾多次被管理部门贴上封条,一连数月不许开工,但风头一过,他们撕掉封条照干不误。

  而这种中国式治理产能过剩的运动,已不止一次地落入一个似乎无解的怪圈:政府一方面不断调控产能过剩,而另一方面,一遇到宏观经济上的风吹草动,就把加大投资当成了救命稻草,行政审批大笔一挥,项目又上马了。

  本报记者采访发现,新一轮产能过剩行业还是多年来的老面孔:钢铁、水泥、电解铝……并非巧合的是,这些多是2009年金融危机时用来救经济的“十大振兴产业”,救经济一时,后遗症却要更长时间来埋单。

  如何逃离这个怪圈?新一届政府终于有了不一样的思路:经济发展不能再单纯地靠投资。具体的做法则是,在不足一个月时间内,取消和下放了250项行政审批事项,把政府的归政府,市场的归市场。

  产能过剩顽疾

  抑制产能过剩再一次成为国家宏观部门调控的靶心。

  5月13日,李克强总理在国务院召开的全国电视电话会议上强调,坚决完成遏制产能严重过剩行业盲目扩张等硬任务。

  当天,张高丽副总理在内蒙古自治区调研时明确表示,严禁核准钢铁、水泥、电解铝等产能严重过剩行业新增产能项目,坚决停建违规在建项目。

  本报记者从发改委相关负责人处获悉,发改委正在会同工信部积极调研并制定相关意见,并上报国务院,要按照 “消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”过剩产能的要求,制定有针对性的工作方案,积极稳妥逐步化解过剩产能。

  中国有色金属行业协会信息统计部的一位人士也向记者证实,今年以来,配合发改委、工信部“有关制定产能过剩意见”的编写多次开会讨论,参与者还包括钢铁协会、水泥协会等,要求提出整顿产业过剩的意见和措施。

  据该人士透露,除了张高丽提到的那几个产能严重过剩的行业外,多晶硅、风电设备、新材料等新兴行业产能过剩问题也被纳入其中。

  而上一次国务院常务会议将抑制产能过剩作为中心议题,还要追溯到2009年8月26日,当时将钢铁、纺纱、电解铝、煤化工、水泥、氧化铝、太阳能、风能等19个行业列入产能过剩名单,而这次又增加了3个新兴行业;再追溯到2006年那次调控,当时列入产能过剩或潜在过剩的行业只有10个。

  不到7年,产能过剩的行业名单翻了一番还多。中国投资协会会长张汉亚注意到,最近一段时间,光伏电池、风电设备、多晶硅等行业都出现了严重的产能过剩,风机产能利用率不到70%,光伏电池开工率仅为57%,多晶硅开工率更是低至35%。

  值得一提的是,包括多晶硅、风电设备、新材料等新兴行业,更是在2009年国家出台十大产业振兴规划后,一些地方出台一系列优惠政策鼓励投资,最终造成了产能过剩。

  比如,光伏产业被列入振兴规划后,到2011年,全国31个省市自治区均把光伏产业列为优先扶持发展的新兴产业;600个城市中,有300个城市发展光伏太阳能产业,100多个城市建设了光伏产业基地。

  而在上一轮4万亿投资需求增长刺激下,各地继续盲目扩张产能,一些新开工项目未批先建或违规建设,加剧了产能过剩局面。

  钢铁、水泥等行业被指为这一类扩张的典型。钢铁一直被列入淘汰落后产能的重点行业。截至2008年底中国粗钢产能为6.6亿吨,但到现在已接近10亿吨,实际上合规的钢铁产能只有不到一半,而另一半产能未经国家核准。

  以2009年初国务院出台的《钢铁产业调整和振兴规划》为例,当时中央政府预测当年中国粗钢消费为4.3亿吨,但实际消费达5.7亿吨。

  “在需求预测的基础上,国家对钢铁行业的产能扩张一直严格制定规划,然而,由于需求屡屡突破规划产能,因此市场的产能也屡屡突破国家规划。”中钢协相关负责人对本报记者说。

  水泥也是如此。官方数据称,2009年水泥过剩约3亿吨,但到今天,水泥已过剩8亿吨。

  为何越振兴越过剩

  自从上世纪90年代告别短缺经济后,我国便出现了产能过剩问题。十多年来,中央政府对产能过剩进行过几次比较集中的治理,第一次在世纪之交,第二次在2003年至2006年间,第三次是2009年十部门联合发文抑制部分行业产能过剩,但这种“运动式”的治理行动无一例外地落入到“产能越抑制越扩大”的怪圈当中。

  更有意味的是,当年纳入振兴规划的十大产业目前大多受产能过剩所困。张汉亚接受本报记者采访时表示,虽然十大产业振兴规划也提出治理产能过剩,但在落实过程中并没有调控到位,“不仅没调动,实际上也调不动”,因为规划期批复的投资形成了未来的生产能力,而治理的是过去或现在的过剩产能,况且,谁又能测算出需求有多少?

  “造成产能过剩的原因有很多,并不能把问题归咎于十大产业振兴规划,因为该规划也提出产业升级、调整,淘汰落后产能,只不过,当年地方发展的积极性太高,现在回过头来看,钢铁、水泥、有色等项目并没有批那么多,是地方上后来增加的额外产能。”工信部一位副司局级官员对本报记者说。

  地方投资存在过度膨胀的风险,是形成产能过剩的诱因之一。工信部官员认为,地方政府对投资项目土地的大包大揽、无节制的税收优惠,助长了一些企业不思后果的产能扩张。

  更深层次的原因则是,在不科学的财税体制和政绩考核体制下,地方政府面临较大的增收压力和动力,对于吸引工业投资发展经济具有天然的冲动;同时,在投资决策过程中存在的系统性制度软约束也助长了他们扩大经济规模的短期行为。而且一些地方政府还可能运用非市场化手段刻意降低部分产业的进入门槛,人为地阻止地方企业破产淘汰,阻碍部分工业行业落后产能的退出,从而形成过剩产能。

  转变政府主导投资思路

  在张汉亚看来,这次化解产能过剩的行动与以往最大的不同是,新一届政府更强调让市场机制发挥作用,率先做的是简政放权,而不是大包大揽。

  首先是像4万亿和十大产业振兴规划这样的短期刺激政策恐难再现舞台。李克强13日在国务院机构职能转变动员电视电话会议上指出,要实现今年发展的预期目标,靠刺激政策、政府直接投资,空间已不大,还必须依靠市场机制。

  其次则体现在简政放权上。5月16日,国务院办公厅正式下发文件,决定取消和下放117项行政审批项目,并公布了其中104项的清单。重点是经济领域的投资、生产经营活动项目,以及企业投资扩建民用机场,投资城市轨道等重头项目的审批权力。

  李克强此前也曾表示,改革不仅要取消和下放权力,还要创新和改善政府管理,管住管好该管的,放和管两头并进。要创新公共服务提供方式,把政府工作重点放在“保基本”上,在非基本的公共服务领域,更多发挥市场和社会组织作用。

  对此,上述工信部官员解释称,新一届领导班子想通过政府合理的“退位”与“补位”,不断优化政府和市场有效协作的机制,降低工业领域产能过剩的风险和负面效应。

  据悉,国家准备出台“关于化解产能过剩指导意见”,国家发改委同工信部等多部委正对此积极调研并制定相关意见,不久将以书面形式报送国务院。

  “政府治理产能过剩的目标不应是最终消除产能过剩,也不应简单地压缩产能,而是考虑如何提高竞争力。”张汉亚称。

  不过也有业内人士担忧,审批权的下放和取消会引发地方投资潮。对此,张汉亚认为不必有太大担心,发改委的权力被削弱,并不代表其他部门不管,上个项目还需要国土部门批地,环保不合格环保部门也不会通过,再有工信部也设置了行业准入门槛。

  除此之外,在把市场的归还市场后,市场规律会逐渐产生优胜劣汰效应,一个行业在充分竞争的背景下,产能自然会得到合理的分配。这和政府主导的投资结果将会完全不同。

  据本报记者了解,发改委在4月底已将相关下放名单递交有关部门,将在6月前发布发改委新修订的政府核准投资项目目录,这其中会涉及很多产能过剩产业的投资目录。

  业界认为,通过下放审批,用市场手段遏制产能过剩才是大势所趋,并逐步建立有效的市场调控机制。但需要明确的是,行政审批放权,决不是将行政审批权限下放给地方,而是放给市场,让市场来“审批”和“评价”,让市场来决定哪个项目该上、哪个项目不该上。慢慢地,产能过剩的矛盾也就自然而然地解决了。

  “投资体制改革已经先行,并且会在2015年基本完成,而化解产能过剩不仅需要改革投资体制,还需要加快改革财税体制和政绩考核体制,避免唯GDP、唯增长的思想。”张汉亚建议。

责任编辑: 漠漠
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