专家析养老金缺口:不能为了减少支出而延迟退休

2013-05-13 09:20:08  来源:中国新闻网

  我们需要为养老金担心吗?

  ──专访全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成

  “养老金缺口”问题一直是牵动公众神经的问题之一。不久前,全国社会保障基金理事会负责人指出,养老金确有缺口,再次引起舆论关注。那么养老金缺口究竟是怎么形成的?

  养老金缺口被有意无意地模糊化

  记者:养老金缺口问题再度引起公众担忧,您如何看待这种现象?

  郑功成:一般而言,研究和讨论养老金缺口问题在各国学术界都是正常现象,但官员对此却是十分谨慎的,公众更不会因有人说养老金有缺口就担心自己领不到养老金。因为养老保险就是以一种确切的制度安排来化解人们的养老后顾之忧,公众对这一制度的信任建立在多方分担责任与政府信用的基础之上。这一制度自120多年前在德国创立并被各国普遍采用以来,虽总是不时听到消极预言,但世界上迄今未见有破产的现象即表明了它并不脆弱。德国更以坚持现收现付财务模式并在人均预期寿命逾80岁后依然保持着稳健的养老保险财务状况,为我们提供了客观的例证,该国在2012年还因2011年有所结余而提高了养老金待遇、降低了劳资双方的缴费率。即使是美国遭遇次贷危机、一些欧洲国家深陷债务危机,也未见这些国家的人民担心领不到养老金。因此,我国当前只要有人随便一说有养老金缺口,媒体便竞相报道,公众频添担忧,这是一种需要正视的现象。

  记者:如何理解养老金的缺口问题?

  郑功成:所谓养老金缺口是指养老保险基金收不抵支的状况。它分为三种:一是当期出现的收支缺口;二是历史留下的收支缺口,即所谓历史欠账;三是未来收支缺口,即预测可能在若干年后出现的收不抵支现象。如果不加定语,养老金缺口就是指当期收不抵支状况。我注意到,当前被媒体不时报道的养老金缺口问题,其实是一个被人有意或无意地模糊化了的说法,因为它往往将历史的、当期的、未来的混淆在一起。对我国而言,由于养老保险制度是全国性制度安排,而全国的养老保险基金每年都有结余,完全不存在缺口问题,这只是一个客观事实;而历史留下的缺口确实存在,这是从现收现付制向统账结合制转化的必然结果,它并非是新制度带来的缺口。对于一些人预测未来可能出现的缺口,它确实需要认真应对,但也只是一种预测而已,因为决定未来收支缺口的因素有很多,只要因素发生变化,结果自然会发生变化。

  职工基本养老保险财务状况良好

  记者:您刚才提到历史留下的缺口确实存在,那么如何解决?

  郑功成:如果是同一种制度持续发展,不会存在历史欠账问题。只有将现收现付模式制度变革为完全积累或部分完全积累的制度才会出现历史欠账。我国现行的统账结合型养老保险制度,恰恰是从计划经济时代的现收现付型制转化而来的,这种转化因加入了完全积累型的个人账户而必然出现历史欠账。这种现象在智利同样出现,只不过是智利通过发行长达40年的特种国债及时做实了参保人的个人账户,政府则承担了40年的还账义务。我国没有及时做实个人账户,但由财政每年给予补贴,确保养老金发放,实质上是与智利殊途同归,都是政府在承担责任。因此,我一直认为,个人账户有点空账不足为奇,由于制度转轨产生的历史欠帐需要且只能用历史的方法来化解。换言之,计划经济时代数十年积累的历史欠账也只有用数十年来化解才符合历史的公正原则。解决途径无非有两种:一种是学智利,也发行数十年的特种国债,一次性做实个人账户;一种是在尽可能做实新的个人账户的同时,继续通过财政补贴等政策逐步消化。

  记者:说完历史上的养老金缺口,我们再谈谈养老保险金的现状。

  郑功成:当前养老保险的财务状况总体良好,有三组数字支撑:一是国家审计署2012年对全国社保财务的审计报告,2011年全国职工基本养老保险基金收入15603.58亿元,比2005年增长243.51%;支出11425.64亿元,比2005年增长224.05%;2011年底该基金累计结余18500.41亿元,比2005年底增长413.40%。二是人社部公布的2012年全国职工养老保险基金收支状况,当年总收入19693亿元,总支出15502亿元,结余4191亿元,累计结余达23667亿元。三是财政部在2013年“两会”期间向全国人大提交的社会保险预算报告,2013年全国社会保险基金预算收入3.28万亿元,预算支出2.79万亿元,结余4915亿元,年末滚存结余40943亿元,其中,职工基本养老保险基金构成这一巨额结余的主体部分。上述数据已清晰地反映了职工基本养老保险财务状况良好。我不理解为什么媒体与公众不关注这些信息,却偏偏对所谓的养老金缺口如此感兴趣。有人说这种结余中有财政补贴部分应当扣除,这是不懂社会保险制度常识所引起的,因为这一制度在德国产生以来就是由政府分担责任的,何况我国的财政补贴事实上还只是对计划经济时代必须负责到底的中老年职工的历史欠账的一种补偿。

  记者:未来养老金预期是怎样的?

  郑功成:我在2007年主持“中国社会保障改革与发展战略”项目研究时,曾组织过相应的测算,在综合考虑多种影响因素的条件下,我们在当时得出的基本结论是2030年前是基金持续结余的时期,而到2030年后则会出现年度缺口,但前期的结余足以再支撑10年以上的收支平衡,再往后则需要动用战略储备基金,但并不存在巨大风险。一方面,伴随人口老龄化的加速发展,退休人员会持续增加,养老金的支付规模也会持续扩大,在所有条件不变的情形下,最终当然会出现收不抵支甚至缺口越来越大的局面。另一方面,影响养老金收支的因素也必然会发生重大变化。例如,在未来数十年间,我国的劳动生产率必定持续提高,财政收入会持续增长,养老保险费伴随工资增长也必然会持续增长,退休年龄到2030年可能会发生变化,再加上已经建立的社会保障战略储备基金与不断做实的个人账户,以及庞大的国有资产与土地收益可以作为养老保险制度的重要物质基础,这些都是有利于维护养老保险基金收支长期平衡的因素。因此,所谓的未来几十年后会出现巨大缺口的说法,其实只是未考虑上述因素变化的计算结果。类似的计算在其他国家也会出现,它可以提醒政府对这一制度保持理性,但不会影响公众的信心。

  养老金并非延迟退休的基本依据

  记者:延迟退休和养老金缺口有无关系,为什么?

  郑功成:我一直不赞同将减少养老金支出作为延迟退休年龄的基本依据,因为退休年龄的延长与否主要应取决于人均预期寿命、受教育年限及人口结构与就业状况等要素,如果人均预期寿命延长、受教育年限延长、人口结构老化、就业需求扩张,则必然要延迟退休年龄,反之亦然,而减少养老金支出只不过是在追求上述目标的同时产生的一个客观结果而已。因此,我认为在决定我国是否延迟退休年龄时切不可本末倒置。在国际上,最有发言权的无疑是第一个建立社会养老保险制度的德国,该国采取现收现付财务模式,养老账户资金始终充足,2011年还盈余45亿欧元,德国政府决定从2012年将养老保险费率从19.9%(劳资缴费各占50%)降至19.6%,并宣布2012年养老金待遇继续提高,但同时也从2012年1月1日开始延迟退休年龄,即从现行的65岁逐步延长到2029年的67岁。世界养老保险制度的创始国并非因养老金缺口而延迟退休年龄,而是以人均预期寿命延长与人口结构变化作为依据,这是维护代际公平的需要。况且,我国的养老保险基金并不存在缺口问题。一些地区出现年度收不抵支现象,不过是这一制度处于地方分割状态下的畸形结果,它不能掩盖全国养老保险基金累计结余持续增长的客观事实。因此,以局部地区养老金缺口为由来解释延迟退休年龄显然是说不通的。

  记者:对待养老金问题,国家做了哪些政策准备?还需要做哪些准备呢?

  郑功成:2000年建立的全国社会保障基金是一种有远见的战略储备,它现有规模近万亿元,如果再加上不断做实的个人账户基金,积累的基金总量会持续壮大。今后需要进行的工作主要包括:一是尽快实现职工基本养老保险全国统筹,这是彻底解决部分地区收支缺口问题的治本之计;二是在集中管理、确保安全的条件下,对结余基金采取合理组合的方式进行有偿运营,真正实现保值增值的目标;三是厘清历史欠账,并用历史的方法化解这种债务,让新型制度轻装上阵;四是调整责任分担机制,包括明确政府的责任及其承担方式,均衡用人单位与参保人的缴费负担等;五是有序推动补充养老保险发展,真正构建多层性的养老保险制度。总之,政府要以理性来优化制度安排,学者要负起科学研究与理性发声的责任,公众对这一制度则应当具有足够的信心。

责任编辑: 左路标
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