盐业体制应跟铁路政企分离步伐:打破专营

2013-03-28 15:44:24  来源:第一财经日报

  [ 盐务管理部门只是争夺盐业指标的开始,接下来,制盐企业新一轮的指标争夺战便拉开帷幕。而因为计划指标权力寻租的贪污案例比比皆是,一份内部资料显示,2006年,仅浙江省检察机关就查处了该省盐业系统贿赂犯罪28件,涉及该省各级盐务局主要领导和骨干38人。此案前后,广西、江苏、河南、广东等地也有盐业领域的腐败窝案曝光。 ]

  “当前盐业体制的改革,就像一张窗户纸,一捅即破却又模糊不清。”一位多年从事盐政管理的知情人士告诉《第一财经日报》记者,“随着十八大和2013年两会的召开,政府进行职能转变,向市场放权的趋势更加明显。盐业专营和政企不分的体制改革,在2013年应当有所动作,最迟要在2015年全面开放盐业产业。”

  2001年,第一批启动中国盐业体制改革的原国家经贸委盐业办公室副主任陈国卫在接受本报记者采访时亦表示,盐业体制改革的时机已经成熟,国家有关部门应当适时捅破那层窗户纸。

  随着铁路系统政企和政资分离的开始,按照“十二五”规划,下一个必须被解决的就是盐业体制。

  “十二五”规划第四十五章第一节中有这样的表述:推进铁路、盐业等体制改革,实现政企分开、政资分开。与“十一五”规划“积极稳妥地推进铁路体制改革;深化石油、电信、民航、邮政、烟草、盐业改革,推进国有资产重组,形成竞争性市场格局,建立现代企业制度”的描述对比,“十二五”规划只提到了铁路和盐业的体制改革,且把二者放在了同等重要的位置。

  有媒体日前报道称,国家发改委体改司的一位负责人在四川调研时表示,2013年,盐业体制将加快改革的推进。今年两会期间,全国政协委员、民建中央副主席王永庆向全国政协提交了《加快我国盐业体制改革的建议》。

  在这一背景下,曾极力反对盐业体制改革的中国盐业协会(下称“中盐协”)和中国盐业总公司(下称“中盐”)的负责人,亦在不同场合承认盐业体制改革的迫近,并在为体制改革之后的发展做着准备。

  一位中盐协的领导在一次内部座谈会上指出,盐终究要改革,不要抱幻想,不要依赖专营,“千万千万做好放开的准备”。

  但盐业体制的改革,在十几年中为何推进乏力,甚至举步维艰?盐业尤其食盐的生产和销售是否已经到了该交给市场和企业的时刻了?

  本报告梳理了2002年至今,包括原国家经贸委盐管办、国家发改委有关研究机构、国家发改委与工信部等部门历次盐业体制改革的调研,分析了近十年来盐业发展的基本数据,采访了大量业内人士,希望借此推动中国的盐业体制改革。

  动荡的盐业体制

  尽管历经动荡,但现行食盐专营制度的核心并未有实质变化:生产实行定点管理,销售实行国家指令性计划和批发许可证制度,产销严格按国家计划指标调拨,大部分地区省级及以下食盐行政主管部门与盐业公司政企合一

  中国盐业体制的问题由来已久。

  从公元前685年管仲开创食盐官营制度至今,中国盐业体制的发展,经历了将近2700年的历史。

  彼时,管仲推行的食盐官营制度的核心内容及措施是:民产、官收、官运、官卖。2700年后的今天,现行食盐专营制度的核心仍未有实质变化,内容是:生产实行定点管理,销售实行国家指令性计划和批发许可证制度,产销严格按国家计划指标调拨,大部分地区省级及以下食盐行政主管部门与盐业公司政企合一。

  新中国成立后,中国盐业体制的变迁大致经历了改革开放前后两个阶段。

  第一个阶段为改革开放前,即从1950年至1979年。

  建国初期,中国盐业实行“盐务分工、产销分管”的体制。

  1950年2月5日,中国盐业公司成立,隶属于当时的中央贸易部(后改为商业部),经营和管理华北、华东、中南三大区的盐业运销。

  1950年3月8日,盐务总局成立,隶属财政部,1951年改属原轻工业部。该局统一管理全国盐的生产、税收和西北、西南大区的运销工作。

  这一时期虽然实行政企合一的管理体制,但由于社会主义改造尚未完成,盐业领域仍存在多种经济成分并存的现象。但国营盐场凭借其特殊的政治地位占据绝对优势。而个体盐场,受到劳动生产率低下、成本高昂的限制,逐渐走向衰退。

  除了公私矛盾外,此时主管盐业运销的贸易部和主管生产的轻工业部之间也是摩擦不断,也成为盐供给上的不稳定因素。

  上述矛盾甚至反映到毛泽东那里,毛泽东指示:“盐还是产销合一的好”。于是,1954年,中国盐业公司和盐务总局合并成立新的盐务总局,统一由轻工业部领导。此时的盐务总局不仅承担着产运销的职能,还承担起征收盐税和缉私护税的职责,形成了“产销税”一肩挑的格局。

  本报记者拿到的一份有关盐业发展历史的官方材料显示,实际上,上述局面形成的真正目的并不在于实行政企合一,而只是为了解决产销矛盾。

  1957年,党的八届三中全会召开后,开始了第一次大规模的由中央向地方分权的改革,其重要影响是,将国有企业下放给地方政府。

  从1958年开始,盐务总局整体缩水为盐工业局,同时将其直属的产销企业全部下放给各省市自治区,将产销合一转变为“地区分管、产销分管”。

  1963年底,在试办托拉斯的政策下,中国盐业公司作为试点开始试办全国性的盐业托拉斯,再次将产运销集中统一管理。

  “文革”期间,试办托拉斯的政策遭到批判,迅速瓦解。

  1968年,盐务总局和中国盐业公司被撤销,全国盐业工作转由第一轻工业部(1965年轻工业部被改名为第一轻工业部、第二轻工业部、纺织工业部,1970年上述三家单位再次改回原名)生产业务组内设的只有2个人的盐业组负责。全国的管理模式又恢复为“地区分管、产销分管”。

  这个模式延续至今,即使到1996年实行食盐专营制度之后,中国也未建立中央集中管理统一经营的国家专营模式。

  盐业体制进入改革开放时期之后,又经历了数次调整。

  1978年,轻工业部再次成立盐务总局。1980年2月,中国盐业总公司成立,与盐务总局“一个机构、两块牌子”。中央层面上确立政企合一的管理体制。此后,地方盐业管理也实现了政企合一和地方与中央主管部门双重领导的架构。

  1987年7月,为了贯彻党的十二届三中全会政企分开的精神,轻工业部撤销盐务总局,成立中国盐业协会,由中盐协承担行政管理职能,盐业总公司成为经济实体,实行政企分离。

  到1990年5月,因为经济形势的影响和行业协会管理的疲软,轻工业部又将盐业管理的职能大部分划归盐业总公司,盐业在中央层面上再度政企合一。

  1993年轻工业部变为中国轻工总会。1994年,中国轻工总会经中编办批准成立了盐业管理办公室,负责全国盐业管理、盐政执法,保障食盐专营、工业用盐计划管理的实施等。但在实际工作中,盐业管理仍然是政企合一,盐业办公室与中盐总公司、中盐协会合署办公,中盐总公司实际承担着大部分行政管理职能。

  在1998年中央机构改革中,中国轻工总会改为轻工业局,2000年轻工业局被撤销。2001年2月,盐业管理机构被划归原国家经贸委经济运行局,该局局长兼任盐业办公室主任。陈国卫说,他就是在此时进入盐业管理部门,担任经济运行局副局长兼盐业办副主任。

  据陈国卫介绍,此后,从中央层面,盐业管理在形式上实现了政企分离。也就在这一时期,全国盐业体制改革的呼声再起。

关键字: 铁路 盐业 食盐
责任编辑: 哈妮
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