郑秉文:城镇化需养老保险制度彻底改革

2013-01-11 11:21  来源:第一财经日报

  摘要:城镇化的推进,必然要求实现更为自由的人口流动、身份转换的大环境。而现有的以户籍、职业、地位、身份等划分的碎片化的养老保障体系,就面临改革。

  中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文近日在接受采访时表示,未来10年城镇化进程中,按最保守的口径即年均将近一个百分点的速度来预测,将有1亿多人口从农村转移到城镇,同时也从新农保转移到城镇社保制度里,就会对目前城镇养老保险制度框架下的养老金支付形成巨大的财务风险,而如果没有其他财务因素介入,这个风险很难化解。

  实现城乡并轨

  日报:日前出台的《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》(下称《暂行办法》)搭建了城镇职工基本养老保险、新农保、城镇居民社会养老保险三险衔接的平台,利于人员流动,但公平性似乎并不足够,比如关于争议的统筹部分不能转移,该如何解读这一点?

  郑秉文:首先,从不同制度之间的转移接续层面上说,统筹基金是否转移以及转移多少,这是后台的事情,不可能因此影响参保人的受益程度和待遇水平。但问题不在这儿,这是次要的,20%都转了就提高了转续的效率了吗?肯定不是。

  虽然是否转移以及转移多少不影响参保人个人的受益程度,但是确实影响各个地区之间不同的支付能力和地方政府的积极性,以及各个地区养老保险的财务可持续能力。基金规模较大的、发达的、赡养率低的地区,日子就好过,反之就需要两级或者多级财政转移支付给予补贴,否则这个地区的养老金发放就产生问题。

  这就提出一个更深层次的问题:社保制度的设计应该尽量让其财务可持续性要好一些,健康一些,不要影响不同地区之间、城乡之间的人口转移和身份转换,进而影响劳动力的跨地区流动,甚至对城镇化进程产生副作用。

  日报:我们现有的社保制度,与城镇化需求的差距在哪儿?

  郑秉文:目前的社保制度下,我们等于有5个大制度——公务员的制度、事业单位的制度、城镇职工基本养老保险、新农保、城镇居民社会养老保险。但如果进一步细看一下城镇职工养老保险,就会发现沿海发达地区出现了很多小制度,呈现严重的碎片化状态,存在很多问题。换言之,大的制度有五个(大碎片),但在城镇制度里还存在无数小制度(小碎片)。

  如果大而化之,实际上就是2个制度:城市的和乡村的制度,我们面临的挑战,也是城乡之间的差别,正是这两个制度之间的鸿沟,才成为城镇化进程的障碍。既要应对快速老龄化,又要应对快速城镇化,我们的社保制度能够顺利应对么?我个人认为是存在很多问题的。

  对全国来说,未来10年城镇化,也就意味着将有1亿多人口变为城镇人,从新农保转移到城镇社保制度里,毫无疑问会对城镇养老保险支付形成了巨大的财务上的威胁和风险,因为两个制度的水平存在很大的落差。

  风险很难化解,但如果解决这个矛盾,对于新吸纳的1亿多农民来说,就相当于在城镇养老保险大制度里形成了二元结构,新吸纳的农民毫无疑问会成为二等公民。

  什么叫二等公民?在过去几十年的城镇化过程中,那些失地农民获得了一次性补偿,但没有同等的社保和均等的公共服务,游离于制度边缘,今天看来,就是二等公民。这就是城镇化进程中社保制度转换的代价和风险。

  我个人认为,目前农村和城镇的养老保险制度存在的巨大差异性,是我们未来10年城镇化改革中面临的重大挑战。

  日报:如何化解这种差异性所带来的代价和风险?

  郑秉文:要改革,城乡实行一个制度,彻底并轨。但这又带来另外一个深层的思考,导致我们对城乡之间缩小社保差距充满困惑,或者认为并不可能。

  我举事业单位改革的例子来说明:1993~1996年,2000万事业单位人员参与了缴费,但是没有根据新的缴费公式计发他们的养老金待遇,还是按照改革之前财政拨款的方式和政策来计发的,是个半拉子改革;2008年初,国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》(就是10号文),确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省(市)试点事业单位养老制度及分类改革,至今正好五个年头了,依然没什么太大进展。

  在外部条件没有任何变化的情况下,事业单位并轨了20年都没有任何进展;新农保与城镇制度的差距那么大,要是没有外部的财政因素,也必定遇到很大阻力。所以,要并轨,一定要有强大的外部推力,这就是财政的介入,这是城镇化的成本。

责任编辑: 墨迹
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